在年末之时，随着近10年来上海第一批经济适用房项目的竣工和待分配工作准备就绪，上海的住房保障工作在2009年终于取得重大的实质性进展。然而，毫无疑问，目前取得的这些进展与全市市民对住房保障的期盼还有很大距离。尤其在2009年上海商品住宅价格飙升，平均房价收入比远远突破15的背景下，社会各界对上海未来住房保障的发展更加翘首以盼。

但由于2010世博会即将到来，上海城市建设规模仍然高位运行之中，同时外来人口流入持续增加，住房需求居高不下，而住房供应的增长却受到种种限制，加上一年来国内外经济环境变化多端，特别是商品住宅价格近期的大幅攀升，当前上海面临的住房保障形势更加艰巨、更加复杂。而且从方式方法上看，上海的住房保障仍然基本沿袭老办法老思路，显得与形势的快速发展有些滞后，也落后于近期兄弟省市的创新做法。

目前上海住房保障主要还是以政府建造和出售经济适用房来推进。这种方式虽然有周期短、易操作、政府直接投入不多的好处，但客观上存在建造选址、分配环节和使用环节的种种很难克服的问题。本质上，任何商品搞“价格双轨制”都是很难成功的。而且从根本上说，连保障性住房都有产权，都带有投资属性，不还原它的消费品属性，那么市委定下来的住房应该“以居住为主”的精神是很难落实到商品住宅的。日前媒体报道，很多市人大代表纷纷指出，现行住房保障的思路是有偏差的，“如果我们只盯住‘产权’不放，要想解决住房问题，那任务可太艰巨了”。

一段时间来，北京、湖北、江苏、厦门、深圳等在借鉴发达国家经验的基础上，相继探索试行公共租赁住房制度，还涌现了“常州模式”等优秀经验，住房与城乡建设部领导也到常州现场考察，给予大力关注和鼓励。实践经验表明，公共租赁住房由于没有“利差”可谋，摆脱了分配问题上的利益困扰，保证保障性住房直接到达真正需要和最需要的人，公平性更高；适应性广，可以满足不同层次居民包括“夹心层”、新毕业大学生、外来务工人员乃至引进人才的阶段性住房需求；最关键的是可以循环滚动利用保障性住房资源，公共投入更有效率。为此，公共租赁住房可以成为住房保障的重要组成部分，是实现“人人有房住”的必要手段。

从上海的实际出发，土地供应的刚性约束和土地成本的不断上升，导致经适房纵没有争议也难以大规模推开。加上大量的人口流动，城市的快速发展，很多住房困难是阶段性、临时性，提供有产权的保障性住房不是有效应对的方法。覆盖面广、灵活性强的公共租赁住房更应该成为上海住房保障制度中的主干，还能弥补中长期租赁市场的发展空白，促进住房市场的结构平衡和健康发展。十分可喜的是，从媒体得知，上海住房保障与房屋管理局刘海生局长在29日市政协住房保障专题调研会上已经表示，公共租赁住房工作将成为本市房地部门2010年工作的探索重点。

当然，在兄弟省市的经验基础上，上海发展以公共租赁住房为中心的住房保障事业还需要立足自己的特点做一些改进和创新。主要有几点：

第一，上海要有公司化运作的公共租赁机构。上海是一个特大型城市，人口众多，住房供需矛盾将持续很长时间，住房保障工作也将是长期的艰巨工作。为此公共租赁住房要在上海取得成效，要有一定的规模，不是小打小闹、做做样子就行的，还要长期坚持，不能浅尝辄止，这就要求必须有一个常设的专业管理体系，更需要组建政府扶持、但独立运行、吸收社会力量参与的公共住房建设与租赁运营公司，形成一个从建造、租赁、物业到居民服务的产业链。

第二，上海公共租赁住房包容性要广。上海是一个开放的国际化大都市，居民来源多样，流动性大，收入变动多。为此上海的公共租赁住房需要有强的包容性，不要局限特定的群体，应向全社会开放。当然建设初期应有优先次序。提供的租赁住房在品质上要多样化，满足不同层次需求，高中低档都要有一些，这样可以交叉补贴，减轻低收入家庭的租金负担。但尽管品质多样化，租赁住房在空间布局上要提倡各种收入阶层混合居住，极力避免穷人聚居的贫民窟现象出现。

第三，上海发展公共租赁住房，要取得住房保障成本和公共财政之间的平衡。上海地价昂贵，而且还会不断攀升。这样如果新建公共租赁住房以市场价取得土地，投资成本将十分昂贵，保本水平的租金都将让中高收入市民也难以承受。但完全不支付土地出让金就取得用地，政府财政收入影响过大。经适房就是存在这样的问题而难以推开，每年400平方米经适房就意味着每年160亿以上的土地出让金损失。一个可能的解决办法是“先租后售”。先在较低成本地段开建新公共租赁住房项目，政府通过国资委以评估的土地出让金入股，这样公共租赁住房公司不需付出大笔现金流去支付土地费用。在10-15年约定最低租赁期满后，或该地段升值之后的适当时机，可将该项目出售，政府（国资委）回收土地收入金并取得增值收益后退出相应的股份。公共租赁住房公司增值收益滚动再投入到新的租赁住房的建设和运营。同时，政府通过代理人长期持有土地和房产的产权，对政府的财政持续也是有益，避免过早出让过多土地。现在回头看，政府早期出让的土地都是过于廉价的，但问题是当时又无法预测未来升值潜力。即使政府不愿以土地入股，如果公共租赁住房公司未来存在这样的盈利前景，就可以吸引商业银行、保险、投资资金的长期融资，融资成本将大大减小。另外，应该考虑优先出售给已经租满多年的租户，对于满足一定条件的中低收入家庭应该折价。这样“先租后买”，既解决了保障对象的准入鉴别难题，也符合中国老百姓的心理习惯，更让困难家庭老有所依，可以分享到一定的城市发展收益。

第四，上海还可以也有条件，以多种方式来筹措公共租赁的房源，多种方式来为公共租赁住房公司的保本微利运营创造条件。在房源筹措上，上海城市大，2008年末有4.7195亿平方米住宅，其中有不少尤其老公房属于长期闲置状态。公共机构可以通过收购这些闲置住房的产权或使用权，包括与“以房养老”结合，进行改造后向社会出租；上海大企业大机构多，可以充分调动这些单位的积极性，鼓励发展单位租赁房、人才公寓、集体宿舍等多种形式的租赁住房，但要求他们在房源富余的时候向社会开放；上海房地产市场发达，房地产公司多且强，鼓励发展市场化租赁公司，与公共租赁公司展开合理竞争，促进后者的经营效率提高，并吸收专业人才来从事后者的管理。在经营方面，上海商业发达，社会消费力高，可以通过给予公共租赁住房成片小区临街商铺专营权、提供社区多种服务经营等办法来改善租赁公司的经济情况。

第五，上海的公共租赁住房必须和针对中低收入群体发放的租赁补贴有效结合，互相补充支持。上海城市经营成本高，即使不考虑土地成本，达到建筑投资和日常运行保本最低要求的租金也可能超过中低收入家庭的承受能力很多。最低租金与中低收入家庭可承受租金之间的差距不应该由租赁公司负担，而应该通过政府财政发放的租赁补贴来解决，政府完全不出钱就想搞好住房保障是不可能的。这也是写进《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008-2012》的内容。但笔者测算下来，每年并不是很大的财政资金量就能解决大问题，至少比经适房要节约很多。有租赁补贴的支持，公共租赁住房才可能在保持自身可持续经营的条件下向中低收入家庭敞开大门；有了公共租赁住房这个可选择项，租赁补贴才变得对领受者有实际意义，同时能降低租赁补贴的成本，也防止仅被套取而不实际用于居住改善。不过笔者强调，租赁补贴应该是市场租赁和公共租赁都可以使用，这样促进相互竞争和服务改善。

总结起来，笔者以为，上海发展公共租赁住房制度是必要和可行的，通过合理的制度创新设计，公共租赁住房公司的保本微利、良性发展是十分可能的。以面向全社会的公共租赁住房和针对特定群体的租赁补贴的有机结合，不需要太大的公共资源负担就能更公平、更有效率地解决非常大的住房问题，应该成为上海未来住房保障制度发展的主要思考方向。

作者为复旦大学住房政策研究中心执行主任。