王莉丽:美国思想库的“旋转门”机制

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20世纪70年代以来,思想库的数量不但在美国迅速增加,而且还在世界范围内发展起来。2009年初,美国宾夕法尼亚大学发布了最新的《2008年全球智库报告》,根据他们对思想库的定义和评判标准,目前全球共有5465家思想库,其中美国有1777家。[1]毫无疑问,美国思想库经过一个世纪的发展已经形成了全球最成熟的思想库发展的市场,在世界各国智库当中,美国思想库对公共政策和舆论所发挥的影响力也是最大的,它不但影响美国公共政策和社会思潮,还对世界政治、经济的走向发挥着重大的影响。之所以如此,一个最重要的原因就是美国思想库的“旋转门”机制。

 

.“旋转门”机制及其主要功能

“旋转门”是美国思想库最具特色的现象之一。美国的行政当局是典型的“一朝天子一朝臣”,每次换届选举后伴随着政府大换班,四年一度的总统大选,牵涉官员的变动达4000多人。政府部长等高级阁员不是由议会党团产生,也极少来自公务员,而是来自精英荟萃的思想库。这一点与欧洲国家和中国都很不相同。每隔四年,卸任的官员很多会到思想库从事政策研究,而思想库的研究者很多到政府担任要职,从研究者变为执政者,这种学者和官员之间的流通就是美国的“旋转门”。“旋转门”机制使得思想库的舆论影响力渗透到政策制定的方方面面。

对于思想库而言,旋转门机制所带来的政府官员与思想库之间的人际关系网使得思想库虽然在政府之外,但却与政府内部保持着密切的联系。美国思想库的“旋转门”使得知识与权力得到了最有效的结合,不但使得美国政治保持了活力和有效性,而且也使得思想库成为政府培养和储备人才的港湾。长远来看,这种机制使得美国思想库的影响力直接渗入到美国政治决策的核心,成为决策过程必不可少的一部分。具体而言,旋转门的重要功能主要体现在以下三个方面:

1.构建人际传播网络

对于美国思想库而言,所谓人际传播方式主要是指思想库在舆论传播的过程中依靠人际关系网影响政策制定。人际传播通常采用的方式和渠道有:在政府中直接担任官职;在总统大选期间担任总统候选人的政策顾问;给政府官员直接打电话,或者邀请政策制定者参加私人午餐、内部会议;保持与国会议员的密切私人关系;邀请前政府官员到思想库任职等。而“旋转门”是使得人际传播方式得以发挥重要的作用一个重要机制。因为正是通过“旋转门”,人际传播的网络才得以形成,美国思想库才可以直接与政府决策者进行沟通,进而影响到政策制定。

布鲁金斯协会现任的200 多名研究员中,有二分之一的人具有政府工作背景,担任过驻外大使的就有六位之多。现任布鲁金斯协会会长塔尔博特曾担任克林顿政府的副国务卿。原中国中心的主任和资深研究员杰弗里·贝德在加入布鲁金斯之前一直服务于美国政府,他曾是美国驻纳米比亚大使(1999-2000年),也曾担任美国国家安全委员会亚洲事务主任,奥巴马政府上台之后,杰弗里又重返政府。原外交政策资深学者苏珊·赖斯曾服务于克林顿政府,现在被奥巴马任命为驻联合国大使。到目前为止,布鲁金斯学会加入奥巴马政府的有36之多。这种人际关系网络带来的最直接的效果就是:布鲁金斯学会的政策建议可以迅速到达白宫、国会和政府各个机构,从而对政策制定产生直接影响。2009年奥巴马访华前夕,布鲁金斯学会中国中心和东北亚中心联合举办了一次公开会议,讨论奥巴马的外交政策。原中国中心主任杰弗里·贝德应邀出席发表主题演讲。在演讲中,他不但对奥巴马的各项外交政策进行了分析和解读,并且在演讲开始尤其强调了他与布鲁金斯学会以及总裁塔尔波特、东北亚中心主任卜睿哲、现任中国中心主任李侃如的同事和朋友关系。毫无疑问,“旋转门”使得布鲁金斯学会与奥巴马政府之间建立起了牢固的人际传播网络。

除了布鲁金斯学会之外,其他美国思想库也通过“旋转门”与政府构建了密切的人际传播网络。如美国对外关系委员会的成员中曾任国务卿的有十多人,曾任财政部长、国防部长或副部长的有数十人。大约有54名外交关系委员会的成员曾被邀加入卡特政府。而外交关系委员会也一度被认为是美国外交政策制定的孵化器。通过以上列举的这种“旋转门”,智库学者与政府各个部门之间可以建立起纵横交错的人际传播网络。正是通过这些人际传播网络,美国思想库成为得以发挥影响政策制定的重要力量。这也正如美国前国务卿乔治·舒尔茨所说的“著名政治人物和智库在一起为智库的专家们开辟了多种渠道”。[2] 比如在比尔•克林顿竞选期间,美国进步政策研究所(The Progressive Policy Institute,简称PPI)为其设计了竞选大纲,该所多名成员被吸纳进竞选班子。竞选成功后,美国进步中心总裁约翰·波德斯塔被委任为克林顿政府白宫办公厅主任,其他很多学者也通过“旋转门”进入克林顿政府担任重要职务。克林顿不但在竞选期间依照PPI 的政策建议,在进入白宫之后,他把很多PPI 的政策建议进行实施。[3] 进步政策研究所在90年代初为克林顿政府设计了《变革方案》,提出了一整套复苏美国经济的政策方案,其中很多建议为克林顿政府所采纳,为美国经济在90年代的持续长时间繁荣做出了贡献。

2. 搭建知识与权力的桥梁

美国对外关系委员会的一位资深副总裁盖瑞.萨默曾经在接受笔者采访时说,“美国思想库最独特的功能就在于为下届政府培养人才,而这种功能是通过“旋转门”机制得以实现的。”[4]事实上,盖瑞所说的为“下届政府培养人才”反映出了旋转门所承担的知识与权力之间的桥梁功能。通过“旋转门”,美国思想库不但为下届政府培养人才,使得“在野”者的知识有“入朝”转化为权利的通道和可能性,也为前任政府官员提供了一个休养生息、再次入朝的机会和平台。

美国思想库为学者们提供了与政策决策者进行紧密接触的舞台和进行政策研究最佳环境,使得他们不但了解政策研究,还了解政治现实。对此,肯特·韦弗认为“智库作为政府人才供应商的作用在很大程度上是行政精英渗透的结果。不像大多数议会制度,美国的内阁部长们并不是完全由议会的政党会议产生,高级部门官员也并非主要来自政府部门。有许多途径来获取这些政府职位,很多的职位在政府换届时需要填补,还有一些前政府官员从政府部门轮换下来但希望继续涉足政策制定。智库天然地适合这样的美国政治体系。”[5]美国历届政府都大量依赖思想库学者来填补高层职位。卡特总统曾吸纳了三边委员会、对外关系委员会、布鲁金斯学会和其他少数几个“自由”智库的数十位成员在他的政府任职。而里根总统大量使用了较为保守的智库如胡佛研究所、美国企业研究所、战略与国际问题研究中心、当前危险委员会和传统基金会的学者人才库来实施他保守的议程。奥巴马政府组阁之后,2007年成立于华盛顿的小型思想库新美国安全中心有超过十位政策专家获得奥巴马政府与外交安全相关的职务,如助理国务卿坎贝尔、副国务卿斯坦伯格等。通过“旋转门”,掌握大量专业知识的智库学者们成功的将知识转化为了权利。。

每当新一届总统上任之际,除了一大批思想库的学者进入政府之外,同时也会有很多前任政府官员进入思想库从事研究工作。在布什政府担任财长的鲍尔森离开政府之后进入霍普金斯大学做访问研究员,原劳工部部长赵小兰进入传统基金会担任荣誉研究员,原布什政府的国家安全事务委员会东亚主任丹尼斯.怀德现在是布鲁金斯学会的访问学者。曾于2002-2006年间任美国在台协会负责人的包道格博士,现在是卡内基国际和平基金会的副总裁。美国思想库之所以乐于聘用这些前政府官员,一则因为他们能够带来在政府内任职的经验和见识,二则也有利于思想库在政策领域的公信力。第三点,也是大家经常忽略的一点就是,为这些人提供一个再次“旋转”的环境和平台。在美国思想库里,除了大多数资深学者和前任政府官员外,还有一部分年轻的精英,他们把思想库视为一个通往白宫或者国会的旋转门,试图在这里积累政策经验和人脉,从而成长为明日的政治明星。美国思想库作为一个政策精英的孵化器和摇篮,为这些年轻人提供各种机会。像传统基金会的“青年领袖计划”和对外关系委员会面向年轻精英的会员项目都是致力于培养未来的政策人才。美国思想库前美国国务卿基辛格博士就是从对外关系委员会崭露头角,从而成为影响世界政治进程的政治人物。

3. 推进第二轨道外交

第二轨道是介于官方外交(“第一轨道”)与纯民间交流(“第三轨道”)之间的一种特殊渠道,其突出特征是非官方性和有意识地影响官方决策。美国思想库凭借与官方决策的特殊关系以及自身非官方的身份,在国际政治中发挥着独特而又重要的第二轨道外交作用。从某种意义上而言,也正是“旋转门”所产生的政府与思想库之间的人际传播网络和巨大的政策影响力赋予了思想库特殊的外交地位和角色。

目前,由于国际交往和相互依赖的加深,全球紧迫性议题以及若干国际事务必须借助跨国组织才能解决。思想库作为第二轨道外交的重要部分,是国内与国际交流的一个平台,在双边和多边外交事务中发挥着重要作用。思想库就某些涉及双方利益的重大问题进行合作研究,有时会成为在幕后推动双边关系的“助推器”。以中美关系为例,美国政府高层官员在访华之前,通常都会选择一家与政府关系密切的思想库进行前期的演讲,并且选择一家思想库来打前站。思想库则带着访华的一些议题与中国各方面进行接触,试探中国的态度,在掌握了各方情况后,为美国政府的决策作充分准备。1998年克林顿访华时,上海社科院、上海国际问题研究中心、美国哥伦比亚大学的研究机构等,在会前一起谈论了此次访问涉及的几个重要问题,形成备忘录,为双边关系提供政治和外交参考。之后克林顿关于台湾问题的‘三不’提法,就吸取了双方思想库商讨的结论。2009年4月,美国布鲁金斯学会下属的清华-布鲁金斯公共政策研究中心在北京召开了一次以“中美战略及经济对话的结构与形式”为主题的研讨会,参加者有中国的著名学者和美国副助理国务卿,以及美国国务院政策规划室副主任、美国国务院中美战略与经济对话秘书、美国财政部部长政策顾问等。此次会议是为即将召开的中美战略与经济对话打一个前站,就讨论议题和相关合作进行事先的非官方途径的沟通。

除了充当“助推器”之外,美国思想库还通过组织对敏感问题的对话和对冲突各方提供第三方调停来承担一种更加积极的第二轨道外交的角色。美国和平研究所作为一个由国会成立并给予资金支持的非政府、独立的思想库,不但长期以来促进了非正式的、“第二条”谈判道路的发展,而且也培训美国官员来调解长期的争端。而其它更多传统的思想库也把自己的权限扩展到积极参与预防性外交、冲突处理和解决争端。

 

.“旋转门”机制产生的基础

与世界其他国家的思想库相比,美国思想库的“旋转门”可以说是最具特色、最具规模,其产生的影响力也是最大的。究其原因,美国思想库“旋转门”机制形成的背后主要包含以下几个重要的因素:独特的政治文化、开放的政治体制和全方位的独立性。

1.政治文化创造了思想基础

“旋转门”之所以能够在美国产生、兴盛并且在政治过程中发挥重要的作用与美国独特的政治文化存在着直接的关系。美国政治文化的核心要素是个人主义、自由主义、社会责任意识和不信任政府思想。正是这些要素塑造了美国国民的意识形态, 为美国思想库的“旋转门”提供了思想和文化上的基础,是“旋转门”的深层推动力。

美国政治文化的核心要素是个人主义、自由主义、社会责任意识和不信任政府思想。从某种角度而言,个人主义与自由主义是一脉相承的。个人主义和自由主义不但是构成美国政治文化的基本特征,也是美国分权的政治体制得以确立的思想根源。美国的政治文化崇尚个人的奋斗和创新,鼓励个人积极表达思想,维护个人的言论自由,这种政治文化为美国思想库“旋转门”的产生创造了民主的社会意识和舆论环境。在这样的社会意识和舆论环境下,各种观点可以自由的表达,既可以对现任政府提出新的政策建议,也可以批评政府的已有政策。除此之外,众多思想库可以在舆论的市场上自由竞争、辩论,这一方面有利于具有创新性舆论的产生,另一方面也有利于推动舆论影响力的扩散。

另外,参与的政治文化是美国思想库“旋转门”得以形成的基础。阿尔蒙德曾把政治文化分为教区的、服从的和参与的三种政治文化。在教区的政治文化中,根本不存在公民参与决策的现象,绝大多数公民并不关心政府的事情。在服从的政治文化中,公民对政治系统和输出过程存在着倾向,但却很少意识到自己作为参与者的存在,从本质上来说,他只是一个被动的从属对象。在参与的政治文化中,公民有着高度的政治意识,了解许多信息,对作为整体的政治系统以及有意义的公民参与有着明确的倾向,他们对影响政府的决策有着积极的兴趣。美国就属于典型的参与的政治文化。[6]正是因为这种参与的政治文化使得美国知识分子、企业家和社会公众关注、参与政治,希望通过思想库的创新思想提高政府的政策制定能力和水平。参与的政治文化从本质上鼓励了知识精英和社会各界积极通过“旋转门”使得思想与政策得到更好的结合。

2. 政治体制提供了旋转空间

美国政治体制的基本特征是三权分立和权利制衡,这种制度结构必然形成权利的分散和决策机制的公开性和开放性。分权制衡的政治体制和松散的政党制度为“旋转门”提供了巨大的运作空间,同时这种权利的分散和制衡也使得政府决策必须依赖思想库的智力支持。

美国的开国之父们为防止政府滥用权力,保障个人和少数人的权利,以宪法的形式确立了三权分立和相互制衡的政治制度。所谓的三权分立是指在中央政府建立平等而又彼此独立的立法、行政和司法三大部门。其中,立法权属于国会,行政权属于总统,司法权属于各级联邦法院。立法机关负责制定法律,行政机关负责执行和实施法律,司法机关法则解释法律。这三个部门彼此平等、相互独立,并相互制衡。在这种相互制衡的三角关系中,最重要的是国会与总统之间的制衡关系,在公共政策上,国会与总统具有同等的提议权和决策权。国会通过立法权、控制国家预算和财政的权力、任免国家高级公职人员和对总统进行日常行政监督的权利,对总统构成强大的制衡能力。而总统通过向国会提出必要的立法建议、对立法过程施加影响以及否决国会通过的法案等,又对国会形成反制衡。除了宏观上的分权制衡外,在微观上,无论是行政当局内部还是国会内部,权利也是分散的。在国会,参议院和众议院在立法上各具独立权,除此之外,还有很多委员会和分委员会具有决策的权利。而行政当局则是由很多强大的机构组成的,每个机构都有自己的政策取向。这种“分权”、“制衡”的政治制度必然导致权利的分散和决策机制的公开性和开放性,也为思想库“旋转门”的运转提供了必要的空间和机会。国会和行政当局互不从属,互相竞争,面对着庞大而繁杂的国际问题信息与资料,国会与行政当局之间往往会发出不同的声音。为了达到决策的专业化和科学化,从而赢得政策主导权与公众的支持,政府和国会都需要专门的机构与独立的政策来源渠道对这些信息进行综合分析与整理。在政府对独立政策信息和专门政策人才的强大需求之下,“旋转门”才得以运转,美国思想库也才得以有充足的空间施展其舆论影响力。

除此之外,美国政党与其他国家政党显著不同的特点就是组织分散、权力分散以及稳固的两党制。美国的民主与共和两大政党虽然是全国性的政党,但都没有中央领导机构,没有一个统一的权力中心,都对任何人开放,而且选民可以随时改变立场。两大政党的各级组织都各是一个权力中心,相互之间彼此独立、各自为政。美国松散的政党制度的一个最重要的后果就是政党自身没有建立自己有规模的政策研究“臂膀”,所以作为一种政治组织,它们就不可能在政策发展方面起太大的作用,而思想库正好填补了这一空白,无论从人才还是思想供给上都成为美国政府的强大后盾。在美国,民主党和共和党通过选举而轮流执政,其他任何小党都无法冲击这两大政党的稳固地位。美国政党的这些特点为思想库学者与政府官员之间“旋转门”的产生提供了最直接的体制内推动力。

3. 独立性保证了持续运转

美国思想库的“旋转门”机制之所以能够成为世界各国智库中最具特色的现象,并借此对政策制定产生巨大的影响力,除了适宜的政治文化土壤和政治体制外,还与其独立性有着密切的关系。美国思想库大都宣称自己是非党派、非政府的独立政策研究机构。美国思想库的独立性包括思想的独立、资金的独立和政治的独立。这种全方位的独立性保证了思想库可以产生具有创新性的思想,培养优秀的人才,进而使得思想库与政府之间的“旋转门”能够持续运转。

所谓思想的独立是指思想库专家们研究的独立性,学者以开放的思维来开始他们的研究项目,并通过对事实的客观分析获得结论。研究的独立性保证了思想库产品的高质量和创新性,从而使得政府对思想库保持着强大的需求。为了保证思想的独立性,美国思想库在机构设置上以研究人员为核心,一般分为政策研究和行政管理两大快,政策研究为核心,行政管理服务于政策研究。资金的独立是指思想库虽然接受基金会、企业、个人的资助以及政府的合同项目资金,但是思想库的研究不受到资金来源的影响。美国思想库是不以盈利为目的的社会组织,大都是企业化运作,完全实行商业化管理。资金的来源直接决定和影响了美国思想库研究选题设置和研究方向,每家思想库在接受资金捐赠时都力图保证自己的研究过程和结论不受资金来源的影响。但是,不可回避的事实时,金钱总是或多或少的影响着思想的走向。为了保证资金的独立性,美国思想库的资金来源大都保持尽可能的多元化,包括大量公共和私人的资助方。政治的独立是指美国思想库独立于政党之外,在研究过程中遵循客观、独立,不受任何党派政治和利益的影响。对于这一点,很多思想库的研究者们不以为然,经常把思想库的研究倾向和观点按照保守主义、自由主义和中立来划分,并以此为依据判断思想库与政党的关系。如传统基金会和美国企业研究所被视为共和党的大本营;而布鲁金斯则被视为民主党的大本营。由于这种根植于美国政治传统的偏见,使得美国思想库很难对某一具体问题的研究产生绝对客观、中立的思想。事实上,大多数美国思想库都力求自己的研究成果不受任何党派和意识形态的影响,也都秉承自己的客观、独立性。一方面美国思想库都力图保持自己研究成果的独立和高品质,另一方面,美国思想库的多样性使得不同的观点和声音得以表达,从而在一定程度上弥补了这种偏见所带来的危害。

当然,美国思想库的独立也只是有限的独立,它不可能脱离其生存的政治、经济、文化土壤。不同的思想库在具体问题的研究上总是带有不同的倾向性和偏见,所谓纯粹的客观、独立与其说是美国思想库的一个准则,不如说只是一个神话和理想。尽管美国思想库的独立性不可避免的会受到金钱、政治、意识形态等各个方面因素的影响,但是,我们并不能因此而否定美国思想库的独立性。[7]

 

. 发展有中国特色的思想库

随着信息技术的发展和全球化进程的不断加速, 世界各国面临的内政、外交问题越来越复杂,从而促使政策制定者寻求政府体系以外的思想库的政策支持。在这样的大背景下,美国思想库的“旋转门”机制对中国智库发展具有启发和借鉴意义。

目前,中国思想库在数量上应该说与美国不相上下,但是与美国思想库相比,中国思想库的舆论影响力还相对弱小。

第一,中国的官方和大学附属型思想库已经发展的比较成熟,但是民间思想库还处于起步阶段,在整体上没有形成官方、大学附属、民间三种思想库模式的互补机制,发展不平衡。其影响力有限。这种缺失在很大程度上影响着中国政治决策的科学化、民主化。

第二,目前,民间思想库处于发展初期,无论其数量还是其影响力都非常薄弱。他们在中国社会承担的主要功能是传播新思想,教育公众的功能,而不是影响政府决策。

第三,自1978年以来,中国思想库在政治决策过程中逐渐发挥了很大的影响力,但是这种影响力主要是通过一些个体学者来实现的。思想库作为一个机构,在整体上还没有形成自己的影响力机制和品牌声誉。另外,在全球化进程中,中国思想库缺乏在国际舞台上的声音,这将严重影响到中国软实力的构建和国际话语权。

第四,虽然中国思想库与政府之间没有形成美国式的“旋转门”机制,但是已经出现了思想库与政府之间人才流动的现象。而且,中国思想库,尤其是官方和大学附属型的思想库,对某些政府决策的参与程度和深度,以及其产生的影响力,可能要远远超过美国思想库。这一方面是因为一些学者在与政府长期的合作中建立了信赖关系,成为中国高层领导非常重视的智囊。另外一个很重要的原因就是中国政治决策过程简明快捷。

因此,中国思想库在借鉴美国模式的同时,必须建立有中国特色的思想库模式,从而适应中国的政治体制、经济发展程度和社会、历史环境。我认为中国思想库的未来发展图景是:

第一,在可预见的未来,官方思想库依然保持其核心影响力,但是一部分官方思想库在

其资金来源、运行机制和管理模式上进行大幅改革,从而使其研究选题更加贴近社会现实、更加多元化,研究成果更具创新性。

第二,民间思想库在数量、规模和影响力上都会稳步扩大,逐渐形成一个相对成熟的思想库市场。但是在很长一段时间内,民间思想库将主要承担起沟通政府与民众的桥梁功能,助力于公众参与政治和中国社会的和谐、稳定。因为目前中国公众参与政治决策的渠道依然非常少。虽然互联网在一定程度上担当着政府与公众沟通的渠道,但由于网络的匿名性和海量信息,汇集在网络上的舆论往往充满了喧嚣和非理性。

第三,中国思想库可以逐渐承担起为政府培养人才的作用。美国式的“旋转门”机制在中国完全复制的可能性不大,这与中国官员选拔机制有关。中国的官员更多依靠政府体制内部人才输送和培养,体制外的各种组织几乎没有参与渠道。随着思想库的成熟,它可以逐渐成为为政府培养输送人才的一个渠道。思想库人才加入政府将有助于中国政治决策的科学化、民主化。

中国思想库未来的发展不仅充满了无限可能,更是充满了必要。这不仅是中国自身发展的需要,更是中国对世界的影响与责任。可以预计,随着中国逐渐成为世界政治、经济舞台上的重要力量,思想库不但会在中国政策过程中发挥更大的影响力,而且将在推进中国民主政治的进程中发挥助力器和桥梁的作用。从长远来看,中国思想库的发展、壮大必将促进中国与世界的沟通与交融。

注释:

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[1]资料来源于美国宾夕法尼亚大学思想库与公共社会项目 “2008 The global go-to think tank ”报告。

[2] Donald E. Abelson. A Capitol Idea. McGILL-Queen’s University Press, 2006:155.

[3] Donald E. Abelson. A Capitol Idea. McGILL-Queen’s University Press,2006:36-39.

[4] 引自笔者2008年7月在华盛顿对时任外交关系委员会副总裁盖瑞.萨默的专访。

[5] Kent Weaver. The Changing World of Think Tanks. Political Science and Politics, 1989: 570-571.

[6] 参见詹姆斯·E安德森著,唐亮译:《公共决策》。华夏出版社1990年版,第37-38页。

 

作者为布鲁金斯学会访问学者。

本文刊载已获作者授权,原始出处参见:http://blog.ifeng.com/article/4528511.html

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2个评论 to “王莉丽:美国思想库的“旋转门”机制”

  • 手机视频监控 说道:

    对政治从来没谈论的。。。

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