龚小夏:美国反思罗斯福新政

对罗斯福新政的反思,在历史学与经济史学界并不一定是主流,但在社会舆论与经济政策的制定上,影响却日渐增加。

八十年过去了,1929年的经济危机以及随之而来的大萧条依然在美国人的集体心理中投射着浓重阴影。2008年的金融危机一爆发,大萧条的幽灵随即在整个国家徘徊,给脆弱的金融链条更多锤击。

金融风暴中当选的奥巴马可谓是临危受命。上台伊始,他就表示要步富兰克林·罗斯福总统“新政”的后尘,来一个“新新政”:推行凯恩斯主义政策,以大规模国家干预来带动经济复苏。在社会政策方面,则要进一步摈弃传统的自由放任社会,仿照欧盟国家的高福利与高税收。

正是在这样的背景下,美国思想界在最近两年里对罗斯福及其新政给予了新的关注。一批关于新政研究的书,如阿米蒂·什莱斯的《被遗忘的人:大萧条的新历史》、H. W. 布兰茨的《本阶级的叛徒》、李亚奎特·阿哈麦德的《金融列王记》、托马斯·迪洛伦佐的《资本主义如何救了美国》、伯顿·弗尔森的《新政还是苛政:罗斯福的经济遗产如何伤害了美国》等,不仅学术界的人读,在民间与政府官员中也颇为走红。

不少新著作以及大批关于新政的评论试图就这段历史做翻案文章。集中的几个问题是:大萧条的起源是政府干预太少还是太多?罗斯福的新政是解决还是拖延甚至是加深了危机?美国最后是怎样走出大萧条的?重温这段历史对今天有什么启示?

过去对新政的评价已为人所熟知,本文着重介绍唱反调的新观点。这类看法在历史学与经济史学界并不一定是主流,但在社会舆论与经济政策的制定上,影响却日渐增加。

大萧条的起因

1929年随着股票市场大崩溃而到来的经济危机,起因过去多被归结为一次大战后二十年代的自由放任经济、低税收推动的贫富分化而导致市场需求不足、以及过时而僵硬的金本位货币制度。罗斯福的前任胡佛总统被批评为坚持自由资本主义、阻止政府介入经济,从而导致经济自危机转为萧条。

可是一些学者在研究过胡佛时代的政策之后指出:胡佛政府在股市危机之后采取了一系列史无前例的政府干预政策,包括在工资、关税、价格等方面进行立法。例如,胡佛采取的第一批应对措施中,就包括要求雇主不得削减工资,因为他相信保持工资水平能够维持甚至刺激市场需求。可危机是世界性的,市场需求仍然不断下降。在这种情况下,雇主无法削减工资,就只好裁员,失业率而因此大增。到1933年罗斯福上台时,全国失业率达到25%。

政府保护农业的措施同样遭到惨痛的失败。一次大战结束之后,欧洲对美国农产品的需求连年下降,导致农产品价格暴跌。胡佛政府试图以国家购买剩余农产品——特别是棉花和小麦——的办法来保持价格,结果反而造成了更多的生产过剩。农民们纷纷涌去种植有政府补贴的作物。政府将五亿美元的拨款花光后,这个计划不了了之。

国家在对外贸易上的干预措施更是一场灾难。1930年6月,不顾一千多名经济学家联名反对,国会通过法案,对进口货品大幅度增加关税,最高税率达59%,这是美国历史上从没有见过的。这种做法非但没能保护美国工业,反而引来世界各国的报复。各国纷纷筑起关税壁垒,世界陷入了更深的经济危机。这个关税法案被认为是胡佛政府最大的败笔。

胡佛在任期间大幅度提高了税收,同时将政府支出增加了六倍。在增加公共工程的同时,联邦政府组建了金融复兴公司,向濒临破产的银行和铁路公司提供救助,那些经营还过得去的公司则得不到这样的优惠。最后,该破产的公司破不了产,本来有能力复兴的公司也兴旺不起来。

这一系列历史记录导致一批思想界的人得出了结论,认为胡佛政府的干预使得本来是市场经济中正常的起落演变成一场大萧条。也就是说,大萧条的灾难不是起源于政府管得太少,而是太多。

新政是否拖长了危机

持上述观点的人进一步认为,罗斯福政府的政策令本来应该结束的危机拖延了八年。如果没有第二次世界大战的爆发,按照罗斯福的道路,美国很难走出萧条的低谷。更激烈的批评者甚至觉得罗斯福从根本上就是个崇拜大政府和强权的人。

历史记录表明,罗斯福在上任之初并没有明确的经济政策。他身边的人后来回忆说,新总统的作风就是什么都去试试,如果不行就换个办法重头再来。但其核心思想,就是政府大规模介入经济事务,在经济中起主导而不是辅助的作用。

不到两年后就被最高法院判定违宪的《国家工业复兴法》(以下简称《复兴法》)是第一任罗斯福政府新政政策的核心。这部在1933年6月通过的法律包括了三个方面的内容:首先是在各行各业中制定“公平竞争守则”,对产量、价格、工资、工时进行约束。违反守则者,轻则罚款,重则入狱。第二是允许甚至鼓励劳工组织工会与雇主谈判,以争取更高的工资和福利。第三是大规模修建公共工程,由国家而不是私营企业来管理。

《复兴法》的目的,是要实现高工资、高物价、低竞争。的确,罗斯福意识形态上带有那么点社会主义的色彩。在与胡佛竞选时,他多次攻击美国的企业被控制在极少数人(他随口说了个五千人的数字)手中,说这些企业家在经济上剥夺、政治上压迫普通人。他承诺要重组美国的工业,甚至重新分配财富。这个新的法律在物价和劳动力市场上人为地压制竞争,想要通过发明和创新的竞争手段来降低产品价格的企业主要冒着犯法的风险。而高工资、高组织度的劳动力市场,也使得许多企业在雇佣工人的时候裹足不前。

在《复兴法》主导下将近两年的经济改革,不但没有能够扭转事态,萧条反而有持续下去的趋势。尽管政府开动了大规模的国家工程,雇佣了大批劳工,但是失业率仍然保持在百分之二十上下。历来作为经济引擎的中小企业进一步受到打击。不少企业主因为没有服从提价的规定或者用给顾客打折的方式降价而被投入监狱。在纽约开鸡肉店的一对犹太兄弟谢克特被政府控告他们没有给雇员付足工资、出售病鸡、不按规定让顾客自己挑选产品(《复兴法》规定拿到哪只算哪只,不许随便挑)。结果,谢克特兄弟将联邦政府一直告到了最高法院。大法官好奇地问:要是所有鸡都挤在一起,顾客该怎么办?这一问,从法官到律师到旁听席都看到了这里面的滑稽可笑,于是九位大法官一致作出判决:《国家工业复兴法》违反了《美国宪法》,从此作废。

农业中引入的计划经济同样没有实际成效。在《复兴法》前后,国会也制定了《农业调整法》(Agricultural Adjustment Act),并据此成立了农业调整署。为了维持农产品的价格,政府以行政命令加补贴的方式,让农民部分休耕土地。同时还制定了农产品的基本价格与农业工人的最低工资法。而法案的开支,则由增加食品加工业的税收来支付。这样做产生了意想不到的经济与社会后果。美国的农产品出口由于高价格与高关税,受到了严重的损害。而那些没有土地的佃农——特别是南部的黑人——则因为强迫休耕而失去了工作机会,以至于不得不大批流入都市的贫民窟。

大规模的社会经济计划也意味着政府开支的飙升。传统上,有新教传统的美国人在财政支出上是比较保守的。除了战争期间之外,政府通常不会大规模欠债。胡佛在1931年第一次改变了这种情况。不过,真正让美国背上了大量债务的是罗斯福政府,三十年代末的国债额达到了四百亿。这个数字与如今以万亿为单位的国债比较当然是小巫见大巫,但在当时已经超过了美国建国以来债务的总和。到现在,美国人仍然在偿还罗斯福新政期间欠下的债务。

新政大规模的社会经济计划是否为美国带来了新生?记录显示,到二次世界大战爆发之前,美国人的平均工作时间仍然比1929年大危机前夕要少百分之二十一,虽然比罗斯福上台时的1933年要高了大约几个百分点。当时的失业率仍然高达百分之十五至二十。1939年,财政部长亨利·摩根索公开承认,罗斯福政府八年的经济政策并没有将美国领出大萧条的困境。只是由于二次世界大战的爆发,美国从充当“民主国家的兵工厂”到参加盟国作战,才让国家再次实现充分就业。

重新评价新政的现实意义

克罗齐说,一切历史都是当代史。在奥巴马时代重新评价罗斯福新政,有着极为直接的现实意义。自罗斯福以来(也有人认为自威尔逊以后),美国的民主党在执政时多以新政为楷模,不断地加强国家对经济的干预、以立法和规章制度来限制私营企业的力量、大规模建设公共工程、增加对下层的社会福利,推动美国走向欧洲式的社会民主主义制度。美国自三十年代以来已经朝这个方向逐步转型。除里根之外,共和党历届政府也没有着意去扭转这一趋势。

奥巴马政府在金融危机中上台,从金融救市到汽车业接管,其政策颇有点罗斯福新政的味道。上台伊始,失业率为7%强。在提出银行救助法案时,奥巴马保证说,如果法案得到通过,失业率绝对不会超过8%。可是不到一年之内,失业率却跃升至两位数。与三十年代不同的是,美国今天还面临着全球化背景下来自世界各国的激烈竞争。此情此景,人们去重温罗斯福时代的历史经验与教训,也是一件很自然的事情。

原文刊于《新闻周刊》。

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