高利民:“进城”五则

一、“统购统销”正动着“城市化”的奶酪

什么是“城市化”?简断截说,就是想办法让农民和农地流向城市。这样,既可以解决“增长”问题:“城市化是下一阶段增长的新动力”;也可以解决“三农”问题:“城市化是解决三农问题的出路”。

这个新办法其实有着悠久的传承。放在更长的时空来看,中国的每一次重大关头,总要把目光转向农村、把手伸向农村、从农村寻求解决办法。

二十世纪五十年代、统购统销时期,处理的是供应的短缺,围绕的中心是粮食,对进城实行的是严格的限制;今天的城市化,解决的是增长,是内需,安排的对象是土地、劳动力,对进城实行的是有条件的欢迎。

统购统销作为一种制度,不仅作用在粮食商品的分配上,同时也影响着劳力和土地等生产要素的安排。随着短缺时代的结束,统购统销的粮食分配作用终结了,可它在劳力和土地上的遗存影响却并未自动消失,还继续通过户籍制度、地权制度、非正式的村社治理机制在发挥作用。

一方面,今天的劳力、土地的制度安排上还残存着统购统销的规制;另一方面,劳力、土地正是今天城市化所亟需的奶酪。这个现状可以概括为,“统购统销正动着城市化的奶酪”;相应的对策也可以概括为,“要解放城市化时代的生产力,就必需改革统购统销时代的生产关系”。

 

二、“单位”的遗存:城市“户籍”福利溢价之谜

以户籍控制进城的缘起是粮食供应的短缺。建国之初,长期存在着粮食供需不平衡的问题,吃饭问题一直是经济政治生活中的头等大事。

当年粮食的地位好比今天的银根,户籍调控对吃饭问题的作用和意义,与今天以准备金调控银根的作用和意义大可一比,也都曾是宏观调控的主要手段。

粮食短缺与户籍挂钩的问题早已成为遥远的过去,户籍今天成为焦点,论者重视或诟病的是与之相关的城乡间福利不平等、劳动力流动壁垒等现代问题了。

说户籍上挂有福利是不错的,但不够全面;说城市户籍上的福利过高,则往往是对“单位”制度的认识不足。

在计划体制下,城市福利的供应不仅仅是“户籍”,而是“户籍”+“单位”的组合。当年“户籍”的地位乍看类似于今日的低保,究其实质却是南辕北辙,“户籍”的福利含义是一篮子生活必需品的配额,以票证(粮票、布票、肉票、油票等等)的形式体现,但“户籍”却不包含失业救济这一低保的核心功能,失业救济的功能和责任在昔日是由“单位”承担的。今日责备“户籍”制造了福利不平等,如果是就“救济”方面的意义而言,在很大程度上是张冠李戴了。“户籍”对于福利不平等的作用,今天主要是关于“发展”方面的,比如升学、商品房信贷、护照办理等等。

随着短缺时代的结束,和“单位”制度的弱化、退出和消散,“户籍”的内涵和功能也发生了实质性的变化。

随着短缺成为历史,“户籍”所包含的一篮子票证,形式上从有形变成了隐含,内容上从生活必需品变成了发展投资品。

随着“单位”制度的逐步退出,今日的“户籍”在很大程度上接管了“单位”制度下的相关职责和功能。于是,要想把握今天的“户籍”制度,就离不开对“单位”制度的深入理解。

“单位”是什么?从合约角度看,“单位”是一张国家与个人签订的合约,它有三个特点。一是“一揽子”,合约内容横跨了劳动力市场、教育市场、保险市场、信贷市场等,就是所谓的包“生老病死”。二是“低货币”,这不仅是指以实物和配额混合货币进行支付,更重要的是降低即期支付,而“承诺”将余额转化为远期支付——这是容易被忽视的关键点,在这里“单位”成了这个“承诺”的载体,“单位”制度就是一种“承诺”机制。三是“默会性”,这张合同、承诺及其争议解决条款并未以正式的法律文本固定下来,而是更多地以约定俗成的方式被执行。从这个角度看,今天的“户籍”通过低保所承担的失业保险等“救济”功能,只是“单位”制度明面上的遗留部分;隐蔽但重要的是,今天的“户籍”还部分继承了当年“单位”遗存的“承诺”,关于生老病死和子女教育就业等等的“承诺”,这部分“承诺”在很大程度上就是“户籍”上所含的超额福利的制度来源。

忽视今日“户籍”上所隐含和继承的、来自“单位”制度遗存的“承诺”对价,而讨论户籍上的福利高低,容易流于抽象原则之争,这是关于“户籍”福利的许多议论给人隔靴搔痒之感的重要原因。

 

三、“户籍”与移民:“城市化”达标证书

说“户籍”阻碍了城乡间的人力资本的流动,这几乎已经成了一种共识。有许多理由支持这个共识,比如符合经济学教科书标准公式的推演,拥有道德优势等。

换个角度看,从“移民”与“户籍”的关系看,“户籍”可以看成是一种认证证书,与ISO9001质量认证的证书相类似,是对移民的人力资本是否足够“城市化”的质量认证证书。

在高考移民和投资移民两个群体上,这点体现的更为突出和充分。

计划经济年代,高考是农村居民获得城镇户籍的主要路径。社会上把农家子弟考大学比作“跳龙门”。这个比喻生动,它揭示了进校的价值远高于教育本身的价值,原因在于进了校,虽不一定能理想地完成人力资本的知识投资,但差不多总是能完成人力资本的“城市化”投资,也就是说,“进校”虽然不等于变成知识分子,但“进校”却几乎等同于“进城”,等于变成“城里人”。四年大学教育固然提高了学生的知识资本含量,但这部分增值对学生适应城市工作和生活,只占很小的比例;对增值占比更大的是,学生在高校所呆的四年甚至更长的时间,以耳濡目染的所谓默会方式完成的“城市化”,也即学生获得了融入城市生活工作所需要的非书本的人力资本。

换句话说,从农村娃变成城里人,关键不是念了多少书,而是受了多少城市的熏陶,在城市(校园)呆了多少时间。笼统起来,在校时间可以当成人力资本是否“城市化”的委托变量或代理指标,这个委托变量或代理指标可以传递,可以传递在毕业证上,也可以传递在户籍上。于是,“户籍”在这个意义上成了高考生拥有了“城市化”的人力资本的证书。请注意这个因果次序,不是“户籍”决定了人力资本能否“城市化”,而是人力资本是否“城市化”决定了“户籍”的取得与否。从这个意义上,责备“户籍”阻碍了“进城”是倒果为因了。

今天,投资成了移民进城的另一类主要途径。许多城市出台的买房给蓝印户口的政策,是将一定的投资数额作为投资人的人力资本是否“城市化”的委托变量和代理指标(买房是以金钱方式提供了“城市化”的抵押保证,一如高考生以录取线和在校时间提供了“城市化”的抵押保证),这时,户籍同样起到了标记人力资本“城市化”与否、“城市化”程度证书的作用。

当今“放松或取消户籍”呼声的着眼点主要不是上述两类移民,而是被称之为“农民工”的第三类移民。与高考生一样,对农民工而言,因果关系中,户籍同样不是因而是果,关节点是他们是否能够拥有足够的适应城市工作和生活的人力资本。如果具备了相应的人力资本,那么授予“户籍”是完全合理和必要的,这类群体主要包括已经进城能够自给自足的“兼业户”,甚至应当适当扩大到进城一定时间、虽然尚不能完全自立的人群,或者说是已经“事实进城”的族群。

这样看来,激进地取消户籍的主张是颇值得商榷的。

 

四、“土地进城”与“法律下乡”

在“城市化”的大篇章里,“土地进城”与“人员进城”有着同等的份量,如果不是更重一些的话。

“城市化”,必然需要“土地进城”。所以,“土地进城”问题的重心不是“进不进城”的问题,而是“如何进城”的问题。

乍看起来,“如何进城”的问题,是发生在“公家”和“私人”之间、被城市化的私人土地如何对价的问题,更确切地说是土地的溢价如何在公私两造间如何分配的问题。

细究起来,这个分配问题的背后其实是产权问题。这个土地的产权界定大有文章。在地价相对较低的早期,分配问题并不十分突出,相应地产权界定问题也就显得不那么尖锐;随着城市地价的不断攀高,分配问题也越来越白热化,尤其在沿海的城乡接合部,矛盾激化已是常态,随之而来的是对产权晰化的呼声一浪高过一浪。

产权越贵重值钱,对产权相应属性的主张就越强烈,产权就越倾向于得到更明确的界定,这是产权经济学的规律了。故而,经济学者、尤其是受过西方学术训练的经济学者大多主张进一步明确土地的产权、支持土地的私有化。从抽象原则来看,这类主张基本不错;但从实际运行的效果来看,却有着出人意料的副作用甚至是相反的效果。实践表明,农地的产权越晰化、越接近私有,用于提高农地产出的公共品如水利设施、机耕道就越不容易建设和改进,结果是农地的净价值不升反降。

这是值得重视的农地产权悖论。这个悖论背后的原因在于,主张土地私有的学者默认了乡村社会拥有与城市同样完备的法律设施,法律在城乡两种情境下运行效果相若。而事实上,在广大的乡村,乡约村规、风俗长者等是事实的治理机制,法律是后退或大量缺失的,而产权晰化的效果是受制于法律缺失的程度的。在法律缺失状态下,貌似模棱两可的产权状态却常常是最优于农业生产的安排;实施进一步的产权晰化反而打破了这个均衡,这意思是说,产权晰化所伴生的法律下乡,替代并扰乱了乡村社会中实际运行的基于长期关系的治理机制。这其实是一种法律的越位或错位。

总结起来就是,产权可以一夜之间明晰,与之相副的治理机制却无法短时间内完成转换,于是,就会产生“法律越位”的尴尬,从而出现产权界定越明晰、产权净价值反而降低的悖论。这类产权悖论在转轨经济中、尤其是激进的转轨实践中,最易发生。

进一步看,随着越来越多“土地进城”,相应地,“法律下乡”或者“法律越位”也会越来越频繁,传统乡村的治理机制受到的冲击也随之越来越严重。于是,乡村的巨变正是潜流汹涌。

 

五、“进城户”:城乡间的双重博弈

“进城”中所体现的城乡矛盾不是一项矛盾,而是一对矛盾;不仅发生在城里,也发生在农村;不仅存在着进城户与城里人之间的博弈,还存在着进城户与纯农户之间的博弈;前者体现在“户籍”,后者集中在“农地”。

这一对矛盾集中体现在已经进城的“兼业户”身上:作为进城户,他在与城里人博弈“户籍”的同时,也正与纯农户博弈“农地”。这类处于双重博弈中的“进城户”,是一个得到了足够重视、却远没有得到足够研究的群体。

处于双重博弈中的他们,并非处于双重的夹缝之中,恰恰相反,他们在两类博弈中都可算是赢家,在户籍博弈中,他们不仅占有道德制高点,而且在正在发生的户籍改革中也将是受惠队列的先到者;在农地博弈中,他们也是农地确权的主要受益者。

事实上,现在的舆论导向和政策安排,有意无意、自觉非自觉地都在有利于这个特殊群体,将他们视为农民的代表和城市化的中坚力量。相形之下,数量范围更大更广更弱势的纯农户、半进城户却没有得到应得的重视。

作者为上海金融与法律研究院研究员。

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