石蹊:资本充足率与银行监管的“中国模式”

Michael Pettis在他的博客China Financial Market上发表文章《中国不良贷款的真实代价》(The Real Cost of Chinese NPLs)。他反对不必担心中国出现银行危机的观点:

每当不良贷款或者或有债务上升到足以威胁整个银行体系的偿付能力的水平,监管者总要想方设法,使家庭部门的财富转移到借款人或者银行,以补充银行资本,让他们脱离资不抵债的处境。也就是说,家庭部门总是要为银行的困境埋单。

Michael Pettis在他的文章中,一直注意中国的老百姓(他所说的“家庭部门”)为“中国模式”的发展承受代价的现象。不仅如此,他还经常详细地向读者解释老百姓是如何埋单的。针对不良贷款问题,他列举了将代价转嫁给老百姓的几种方式:

  • 一旦不良贷款达到一定比例,银行资不抵债的风险增加。这时,最原始的做法是:政府什么都不做,银行违约,无法全额偿付存款,这可能带来银行挤兑
  • 当银行出现资不抵债,政府接管或救助银行,或为存款提供担保,或者向银行注资,代价通过财政税收转移给老百姓(例如:08年金融危机之后,美国政府的金融救助计划)
  • 中央银行压低短期利率,银行需要向存款者支付的利息减少,这相当于将存款者的财富转移给银行,等于让存款者向银行注资
  • 在银行业受到高度管制的中国,人为地制造存款利率和贷款利率之间的巨大差距,提升息差,这等同于资金提供者或者借用者至少有一方,在向银行这个中间人输送财富

事实上,除了第一项,后面三项做法,目的都是为了向银行注资。道理是这样的:不良贷款增加,降低银行的资产水平,在银行的债务(相对存款者和中央银行的债务、同业拆借等等)保持不变甚至不断累积的情况下,造成银行的净资产降低。银行的贷款质量恶化到一定程度,甚至会造成资不抵债。这时,银行无力履行债务,债主给银行的借款得不到偿付。如果债主普遍要求银行给予偿付,或者普遍拒绝借款给银行,就会出现挤兑现象、金融危机。但是,如果能在挤兑发生之前帮助银行再融资,增加银行的净资产(政府注资相当于直接增加银行的股本,而人为提升息差相当于扩大银行利润,从而增加净资产)。增加的净资产,在资产恶化时起到缓冲作用,降低了出现挤兑的风险。我想补充的是:Michael Pettis忽略了中国政府处理银行危机的一个重要手段:资本充足率要求(或者引用银监会主席刘明康的话,“动态的”资本充足率要求)。Pettis列举的对策基本上都属于中国人民银行权责行使的范围,但他忽视了另一个银行监管机构——银监会。

2009至2010:从政策变化到银行融资风潮

在对银监会对商业银行的资本充足率监管作出评价以前,我先回顾一下,相关的监管政策如何发生变化,商业银行面对政策变化又是如何反应的。需要提醒的是,我既非监管者,亦非被监管者。在政策很不透明的情况下,我的描述和评论只能依据媒体的报道和自己的分析判断,尽量准确而已。

按照银监会2004年《商业银行资本充足率管理办法》,我国境内设立的商业银行资本充足率不得低于8%,而核心资本充足率的下限则是4%。商业银行的资本充足率,粗略地说,等于银行资本除以风险加权资产(即不同项目的资产乘以各自的风险系数的总和)。政府通过行政监管要求商业银行的资本充足率达到一定水平,当经济周期造成不良贷款率提高、资产恶化的情况,银行自己的资本能够为储户的存款提供缓冲。而从事前防范的角度, 银行为了保持资本充足率,在发放贷款时就有积极性选择风险系数较低(风险较小)的贷款形式(债券的信用评级较高,或者借款者提供担保)。

2009年面对美国爆发金融危机,无法确定当时中国实体经济是否出现恐慌,但中国政府无疑是恐慌的。一系列经济刺激措施中,由中央财政直接出资的部分十分有限;最重要的刺激措施——地方政府融资平台与不动产投资,主要依靠商业银行的贷款支持。2009年1月至11月新增贷款达到9.6亿元,监管者似乎意识到,信贷扩张和不良贷款给银行业带来的风险,已经超过了对需求减少带来造成经济衰退的担忧。2009年末,银监会已经开始酝酿提高资本充足率要求,迫使商业银行进行再融资,抵御资产恶化的风险。

09年12月4日,银监会发布《商业银行资本充足率监督检查指引》。这份文件虽然没有从数字上,明确地提高资本充足率要求(法定的最低要求仍是8%),但是它明确了银监会可以按照自己的判断,提高监管要求的权力。其中,第七条规定:“银监会独立评估商业银行所面临的各类主要风险及风险管理能力,有权根据对商业银行内部资本充足评估程序和风险状况的评估结果,并考虑压力测试结果和经济周期因素,确定商业银行的监管资本要求,确保商业银行资本能够充分覆盖面临的各类风险。”这份文件似乎解释了银监会所谓“动态的”资本充足率要求,是有依据的。

2010年年初开始,外界从媒体的报道中,可以看出银监会的理想指标大概是11.5%-12%。12%这个数字是如何得出的?最有可能的答案是,监管者和被监管者内部进行“压力测试”的结果,即:估算银行的资产在资产价格下降的压力下,会遭受多少损失,银行的资本是否足以弥补这些损失。《商业银行资本充足率监督检查指引》这份文件提到“压力测试”,有20处之多,其中第12条规定“商业银行应根据压力测试结果评估其在压力条件下的资本需求和可能的资本来源状况,确保银行具备充足资本应对不利市场条件变化”。根据彭博报道,中国银监会的“压力测试”是相当严格的,他们要求银行测试房价下跌60%的情况下,受到的压力。

12%这个数字的另一个依据,是《巴塞尔协议III》。巴塞尔协议是由二十几个国家的银行业监管部门组成的巴塞尔银行监管委员会,通过制定银行资本要求,以强化国际银行业的系统稳定性。2010年底通过的《巴塞尔协议III》提高了银行的最低资本要求,但是中国银监会的监管政策不仅没有低于《巴塞尔III》的标准,推出的时间也比该国际协议提早至少半年。

2010年夏,中国的商业银行开始出现融资热潮。2010年7月,中国农业银行上市融资超过220亿美元。中国工商银行宣布450亿元人民币的配股融资计划,工行在今年5月决定将通过A股可转换债券融资250亿元。此外,中国银行在7月初表示,计划从上海和香港市场配股融资600亿元;而中银刚在之前一个月发行了400亿元A股可转换债券。至8月份,建设银行、交通银行等重要的国有银行也已公布了配股融资计划。光大银行于7月底开始上市招股。民生银行在2009年11月通过H股IPO,融资人民币260亿元,紧接着在2011年1月又宣布计划通过在A股市场定向增发,融资200亿元。

再融资迫于监管压力

1月25日,《金融时报》中文网发表叶檀的评论《民生再融资为何遭非议》。文章一方面承认中国商业银行受到严格的监管制约,“[监管者]制订的种种标准让银行失去了活力”;但是文章批评的重点放在,民生银行以1.09倍的低市净率定向增发,是“以剥夺投资者的方式”进行再融资。叶檀还列举了2007年、2009年民生银行大股东高价抛售套现的例子,担心“低价增发高价抛售的游戏”会再次上演。

在我看来,叶檀对民生银行的批评,过于严厉。2010年11月,民生银行进行H股IPO时,董事长董文标确实承诺,在未来三年之内不再进行股权融资。叶檀对此说:“不到一年时间,董文标对他人所有的批评都应验到自己身上,他撕毁了自己对市场做出的口头承诺,并且以低价定向增发激起了小股东的冲天怒火,证明中国的银行没有办法离开圈钱、做大规模、增加总资产、再圈钱的套路。”但是,这值得让人如此愤怒吗?2010年以来,违反“不再进行再融资”承诺的商业银行,岂止民生银行一家?

以中国工商银行为例,2010年3月4日,行长杨凯生表示,工商银行没有融资计划;几乎同时,工商银行董事长姜建清在参加“两会”的间隙也表示,工商银行“短期内并无融资压力,而且与同业相比,资本充足率水平相对良好”。仅仅两个月后,工商银行公布了进行A股可转债融资的计划。

又以中国银行为例,中银在2010年初资本充足率指标在四大银行中是最低的。2010年3月,中银公布的再融资计划是:在上海发行可转换债券,而在香港发行新股。当时,中银董事长肖钢表示,在上海可转债、香港新股发行完成后,“中国银行在2010年和2011年均无需通过A股市场筹措资金”。可是,2010年7月,中国银行宣布将在400亿可转债之外,另外在上海和香港通过配股融资人民币600亿元,打破了不再在A股进行融资的承诺。

用“管理层不诚信”来概括2010年商业银行先承诺、后融资的做法,实际上只看到了问题的表面。民生银行以低市净率增发,一个明显并且合理的解释是:这是上市公司为重复再融资所付出的对价。为了达到计划中股权融资的数额,民生银行必须扩大已有股价和新股价格之间的差距,才能吸引到市场中的资金。况且,民生银行A股增发,已经到了2010年再融资热潮的尾巴,增发的难度可想而知。虽然未来低价增发、高价抛售的可能性并非为零,但是,如果市场机制起作用,这并不值得过分担心。每一次增发新股,当然都会摊薄既有股东的利润。“如果投资者认为上市公司不再融资的保证不可信、自己有可能被“剥削”,“用脚投票”就是了。圈钱”得以成功的前提,当然是市场中还有投资者愿意出钱。

我认为,商业银行集体再融资,主要归咎于银监会的监管压力。外界将批评的焦点聚集在商业银行本身,恐怕是因为银监会政策并不透明,外界对于监管者给商业银行的压力无法察觉(例如:直到现在,又有谁能准确地说,银监会制定的资本充足率最低指标到底是多少)。

事实上,当商业银行的不良贷款率上升,如果没有政府的监管压力,银行本身是缺乏股权再融资的积极性的。首先,这时发行新股的价格要低于既有股票的市场价格,再融资导致股价下跌,上市公司的管理者要面对既有股东的压力。其次,个别上市银行再融资相当于向市场发出一个负面的“信号”,相对于投资者,信息占优势的管理者决定发行新股,可能意味着该银行的不良贷款率会继续上升。最后,在不良贷款率上升时,银行增加缓冲资本的收益存在“溢出效应”(正外部性),这是因为银行业的系统风险,一家银行出现资不抵债,会导致其他银行资产价格下降、挤兑等连锁效应。这种情况类似一个经典的“囚徒困境”。如果商业银行集体进行再融资,整个银行体系的稳定性都会好转。但是,对于每个特定的商业银行,无论其他银行如何反应,个体最优的选择似乎总是不发新股:如果其他银行发行新股,银行体系的稳定性提高,个别银行可以搭便车;如果其他银行都不发行新股,个别银行也不会单独发行新股,因为这会向市场发出自身资产状况恶化的信号。

美国的银行和政府在2008年金融危机之后的反应,可以粗略地作为“中国模式”的对照样本。2008年秋,布什政府推出7000亿美元的“不良资产救助计划”(TARP),由联邦财政直接购买银行业的不良资产(例如:银行持有的资产支持证券),以帮助银行体系恢复流动性。但是,银行体系实际的情况比预想的更糟,TARP演变成由联邦政府向大银行注资,直接获取银行的优先股。在金融救助计划(bailout)执行之初,Raghuram RajanLucian Bebchuk等经济学家都曾撰文,要求美国政府强制大银行在股票市场再融资。但是,银行从私人部门再融资的想法最终未能实现,TARP的主轴仍是政府向银行注资,私人部门的作用只是购买了一部分不良资产(而不是购买股权)。如何解释中美两国政府和银行体系,最终会采取不同的措施,解决不良资产问题?这是个很有意思的问题。

资本充足率监管的代价

依赖提高资本充足率要求,降低不良贷款风险,是2010年中国银行业监管政策的重点。这种监管手段,目的是将银行危机的“事后风险”,转移为“事前成本”。一旦不良贷款导致银行资不抵债,溢出效应会给整个银行体系造成巨大的损失。银行如果能在危机发生之前,通过扩充缓冲资本,吸收不良贷款的损失,从而防止发生灾难性的后果,资本充足率监管似乎是一个理性的做法。

但是,这种监管伴随的代价也是显著的。我有三点担忧:

第一,资本充足率要求改变了银行贷款的激励条件,这也就是我所说的“事前成本”。监管者通过行政强制,人为地提高银行的资本充足率,意味着市场不能完全自由地分配银行掌握的资金资源。谁能获得贷款,不完全是由价格机制决定的。资本充足率公式的分母,是由银行各项资产乘以各自的风险权重加总得出的。而不同类型的资产对应多少风险权重(0、50%还是100%),是由监管者一刀切决定的,例如:对个人住房抵押贷款的风险权重是50%,对中央政府投资的公用企业贷款权重是50%,而对企业的一般贷款权重是100%。银行为了满足银监会的资本充足率要求,在股本不变的条件下,就要降低风险加权资产。因此,在同等条件下,银行就会倾向于选择住房抵押贷款、国企贷款,而不愿意向没有担保的民营企业贷款。(这是否可以部分地解释为什么中小企业资金饥渴,而房地产、国企投资过热?)又如:监管者制定的权重系数,有时还取决于信用评级机构对债券风险的评估结果,这也会带来扭曲的效果。(参见《关于信用评级机构——问题出在哪里》)

第二,监管者的资本充足率监管要求可能是武断的。资本充足率虽然是为了将银行危机的“事后风险”,转移到“事前”。但是,在控制系统风险和保证市场效率之间,是需要权衡的。并不存在一个神奇的资本充足率数字,能够保证“事后风险”和“事前成本”最优的平衡。归根结底,监管者还是逃避不了哈耶克提出的信息问题。银监会如何获得市场中的私人信息,作出最优的权衡?为什么选择8%、11.5%或者12%?哪个数字才是更优的呢?

第三,严苛的监管要求得以持续,与金融业的高度垄断是分不开的。银监会对商业银行的资本充足率限制,早就超过了《巴塞尔II》甚至《巴塞尔III》。如果对照美国的银行杠杆率,就更能看到银行监管的“中国模式”之苛刻。如果资本充足率监管在金融危机发生之前,是伤害银行经营效率的,中国的上市银行为什么还能保持良好的利润业绩呢?严格的金融业准入限制,赋予市场中既有银行垄断地位,金融机构对上游投资者是买方垄断,而对下游的借款企业则是卖方垄断,合力效果就是垄断租金,反应为高额息差成为银行利润的主要来源。而中央银行制定的信贷配额、银监会制定的资本充足率等严格的监管要求,都是在抽取部分垄断租金。倘若没有准入限制和垄断,市场竞争降低息差和利润,12%的资本充足率是根本无法维持的。

银行监管的根本矛盾,是在稳定和效率之间的权衡。但是,我国银行业监管的组织架构似乎存在先天的弊端,不利于实现最合理的权衡。商业银行受到来自中国人民银行(中央银行)和银监会的双重监管。中央银行负责制定货币政策,其监管目标可以概括为“高增长,低通胀”。而资本充足率要求是由银监会制定的,银监会唯一的目标,就是控制银行业的系统风险。“保持经济增长”和“控制系统风险”这两个本应统一起来的监管目标,却由两家相互独立(并且相互争夺权力)的政府机构分别执行。银监会主席指出,资本充足率要求是动态的。但实际上,自2004年以来,监管门槛的移动一直是单方向的,银监会不断提高、而从未降低资本充足率要求——这不难理解,如果仅强调控制系统风险,资本充足率在无限大的时候,系统风险便是最低的(现金资产的风险权重是0)。即使是靠银行业的垄断租金维持严格的监管,也必然是有限度的;而这种“中国模式”的银行监管,其代价更是不容忽视。

作者为《思想库报告》特约撰稿人。

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