Ryan Rutkowski:评论中国基础设施建设浪潮

本周彭博社报道,中国国家发改委计划部门负责人徐林表示:中国需要更多的地铁、高速公路和污水处理厂,这些基础设施的建设有助于经济发展。

中国现在正面临出口下滑,外国投资减少,以及房地产市场低迷的宏观背景,这种背景下中国的政策制定者们更寄希望于大型基础设施的建设来提振经济。发改委最近新批的一系列项目旨在给中国制造业带来更多发展机会。

本月,发改委批复建设20个新机场,2018公里的公路,还有地铁、污水处理厂、港口项目、钢铁厂、清洁能源项目,和高速铁路。野村证券估计这些项目投资额大约是1万亿人民币,约等于2009基础设施投资总额的四分之一。

 

基础设施建设大反弹

下图:20058月到20128月累计基础设施固定资产投资*(不包括房地产),红线是房地产累计固定资产投资。

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来源:中国国家统计局

*基础设施的固定资产投资(包括房地产)包括交通、仓储和运输服务、信息传输、计算机服务和软件、水资源存储、环境和公共设置管理、建设、电力、气体燃料、水资源生产和供给。

新的批准项目似乎已影响固定资产投资的增长。但房地产投资仍处于窘迫的环境中,20128月房地产投资增长率同比下滑至20.9%。考虑房地产的同比增长率在2011年和2010年的8月份分别为35.3%34.8%,今年的数据有了相当大程度的下滑。相比之下,不包括房地产的基础设施投资却=开始回升。截至20128月,基础设施投资从2011123.6%的低点同比增长了12%

 

避免炒作嫌疑

然而,这里有一些值得怀疑的地方。中国研究员的争论焦点集中在发改委本次大规模投资计划究竟是在重复2009年的投资热潮,还是仅仅只是为了给一些持怀疑态度的投资者一枚定心丸。一些人指出,许多投资计划——尤其是关于城市轨道交通建设方面——早已在“十二五”规划中提及,发改委集中批复只是看起来像是一种经济刺激。

发改委很快指出,这些项目都是“十二五”规划的一部分。据彭博社报道,发改委的徐林表示:“这些投资计划已经是我们规划中的事了,基础设施建设一直都是我国社会和经济发展的重要支柱。”事实上,许多最近宣布经济刺激计划的地方政府(如长沙或四川)可能只是扩展在建的项目(即更多的地铁线路),或者是未来三五年即将开工的工程;这些工程的时机和乘数效应给经济运行带来了些许不确定性。

 

资金来自哪里?

相比发改委的批复时间,怀疑论者更加疑惑的是这些工程如何获得财政拨款。本周徐林曾表示,基础设施建设需要国家长期财政拨款的支持,否则未来随时可能爆发债务危机。据《财新》杂志的表述:“这是一个流动性危机,因为债务期限和工程项目周期不匹配。”

尽管采取措施增加银行部门的流动性,包括降低存款准备金率和利率,银行贷款的增长——2009年的经济刺激资金的主要来源——仍远低于2010年平均水平。

其中的一部分问题就是清理2009年经济刺激遗留的不良贷款。20117月,中国国家审计署显示,继2009年经济刺激后,2010年地方政府债务已达到10.7万亿元人民币,并且中国的银行会面临两到三万亿元的银行坏账,这些坏账都是2009年经济刺激中地方政府遗留的。随着今明两年有更多的短期贷款到期,银行仍拼命将已有的短期贷款转换为长期贷款。与此同时,银行正面临一个长期性的低存款增长,这个低迷是由国家的金融抑制政策造成的;而且,即便解除这种抑制政策,贷款利率会持续下滑。这样的担忧使得依赖银行长期融资模式变得日益困难。

 

好东西也要适可而止

即使地方政府能够找到合适的方法支持这些基础设施项目,更重要的问题却是中国是否真的需要这些项目。怀疑论者认为,这些基础设施投资是错误的。在理论上,地方政府应该支持建设更多社会福利工程以保持财政平衡,比如水处理、医院、农民工子弟学校,等等;政府应该转向一些容易实现的建设目标来支持经济发展,比如交通与能源生产。

特别地,许多城市的地铁规划——也许在最近一轮发改委的批复后重启——事实上曾经在2010年之前因可行性问题搁置。在今年年初,《财新》报道,2008年和2009年之间,发改委批复了28个城市的地铁项目,96条价值1万亿元人民币的新轨道将在2015年完成。然而,这些地铁线建设的经济性值得怀疑,因为很多线路都建在较小的城市,如省会城市沈阳和太原等。在一月份一次《财新》的采访中,发改委的交通技术规划办公室的副主任张江宇说,这些地铁建设的最终成本往往会远高于当地政府的估计。经常发生原计划是建造高架线路来降低成本并且获得国家发改委的批准,但后来,这个计划可能改成挖掘隧道。

私人投资者往往对这种大型投资项目不感冒,因为如果没有政府在一定程度上的补贴,地铁建设通常是赚不到钱的(香港是例外),而地方政府争相建地铁的用意却不是为了靠地铁盈利,而是为了凭此获得政府的拨款。像北京上海这样的大城市,地铁建设扩张也许比较有效率,但对一些中小城市来说,政府需要承担巨额的补贴以维持地铁的运营。例如,根据中国日报报道,西部城市西安——陕西省省会——已经计划建设一个由六条线路组成的201.4公里长的地铁网络,耗资8亿元/公里,这个花费相当于2011年西安GDP52.1%。这样巨额的花费引起了一个激烈讨论,那就是一个中小城市是否值得花大价钱造地铁,而不是造污水处理厂或自来水设施这样的工程。

伴随着关于政府在经济调控中的作用以及新的领导层将要推出什么样的经济计划的讨论,这些担忧很可能是中央政府在2009年刺激计划中对基础设施投资并无太多热情的原因之一。这些讨论的核心问题——关于国家指导投资的问题——已在国务院发展研究中心和世界银行共同发布的《中国2020》报告中明确体现,建议国家转向关注发展中的市场体制和提供关键公共产品和服务的需求,意思是将更多的注意力放在基础设施项目,提高综合社会福利,而不是直接提高生产率。

总之,确实存在很多地方是需要大量的基础设施建设的,这种长期投资的回报也很难预见。龙洲经讯的葛艺豪在一次采访中说:“25年前,你四处走走看见正在修建的所有这些东西,你会说这些东西谁会使用它,然后当你离开仅仅5年后再回来,你会发觉这些东西已然不够用了。

很难说这一次基础设施建设潮会改进2009年那次的一些缺点,或者发改委仍然和之前一样暗地里支持私人投资,但不管怎么说,中国经济像过去那样靠大规模基础设施建设来驱动经济增长的日子将一去不复返。

注:本文由上海金融与法律研究院《思想库报告》项目组织翻译,仅用于学习和交流目的,不得用于商业使用。非商业转载请注明译者、出处,并保留文章在思想库网站(think.sifl.org)的完整链接及上述说明。上海金融与法律研究院成立于2002年,是中国目前最为活跃的非营利性研究机构之一,其网站上海金融与法律研究院www.sifl.org.cn)向政策制定者、实业界和学者广泛介绍来自上海金融法与律研究院的期刊、书籍、会议、活动及其他信息资源,为政府决策提供高质量的分析方案,推动中国社会发展进程。

作者是彼得森国际经济研究所研究员。

译者:上海金融与法律研究院研究助理—丘宸瑜

原文地址:Christmas Time for Local Infrastructure in China

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