如何使外籍劳工签证起作用(二)

原文选自2013131 No.719 Policy Analysis。作者Alex Nowrasteh是加图研究所全球自由和繁荣中心的移民政策分析师。

 

 

五、成功的外籍劳工签证和改革选项的组成

一个成功的外籍劳工签证计划必须完成几件事情,它必须是灵活的并且满足美国公司的工人需求,这意味着消除非法移民;必须为低技能移民提供一个合法的临时性移民选择,并且,现实中,它必须包含一些保护主义措施来同时满足那些怀疑外籍劳工受益的政治选民。下面的分析是应该纳入任何成功的外籍劳工签证的移民改革的关键组成部分。

 

1.    数量限额

临时农业工人的H-2签证没有限额,但只有2%的农业工作人口使用这种签证,因为检查,费用,文书,雇主求职需求以及最低工资使得它对于大部分农场主来说过于昂贵。更简便和负担得起的H-2B签证对季节性非农业工人有66000名的年度限额。对私营企业而言,H-1B签证对高技能工人每年限于85000名,其中的65000名必须来自国外,20000名是给从美国大学毕业有高级学位的外国人。

较低数额的H-1B签证限额在它存在的每一年都达到。2008年在开始签证申请程序的第一天限额数就达到了。在经济困境时期,签证需求需几个月来完成,但是它都是成功达到限额数。从2001年到2003年,限额增长到195000/年,但这几年没有完成限额数。这与高度成功的第一次世界大战外籍劳工和合法临时工计划形成鲜明对比,他们并没有对申请的数量施加管理配额。因此,美国农民可以依据市场行情来扩大和签订外籍劳工就业合同。

国会或一个委员会每年猜测雇主需要多少签证来改变配额,这种徒劳应该被取代,应该由市场决定数量。政府不应该限制它发放的外籍劳工签证的数量。一个不受限的系统允许根据市场的起伏增加签证的数量和合约。外籍劳工需受限于市场需求,比任何数量限制更有约束力和现实性。

 

2.    签证的有效期

外籍劳工签证被设计是临时性的。移民局不希望大多数外籍劳工成为合法的永久居民。季节性或短期工作只需要临时移民来满足需求。例如,许多农场工人只在收割和种植时需要,在其他时间需要很少。对于其他部门,像H-1B签证临时用于提供技术工人为公司扩张或是在足够多的美国人受教育前满足空白。根据联邦政府,移民应该从事临时的、特殊的和预先核准的工作,然后离开。

新外籍劳工签证可以限制移民在美国的就业时间,而不需对雇主或移民征收过多的费用。改革严格的签证开始和结束时间就是一个好的开始。工人和企业应该能够在他们进入美国之前申请签证。直到工人穿过边境,签证的时间限制才应该开始计算。外籍劳工签证的日期应该有灵活的结束时间。

严格的开始和结束时间可能对商业引起诸多经济损害和麻烦。H-2A签证有严格的开始和结束时间,但是大自然并不遵守官员和立法者的规定。收割迟延或是种植季节必须提前开始,到头来造成官员麻烦和经济损失。2012年的干旱引起美国中西部谷物和玉米的提早收获,但幸运的是这些农作物是机械收割,因此官僚政治的延迟没有造成很大的损失。开始和结束时间的灵活性可以防止类似的提早收获影响手工收割作物的收割。

改革的第二个方面是外籍劳工签证的持续时间。例如,H-1B签证三年有效,可以延长一次,总共六年。许多新的H-1B签证工人被雇佣代替那些H-1B签证到期需要离开的工人,所以新的改革将会延长工作签证的期限并且减少反复,将会实际上增加可用的签证数量。当前的H-1B,H-2A,H-2B签证也可以临时延长,但过程是困难的并受限于繁重的限制。公司通过支付一定的费用应该能够轻松的延长签证续的时间。

这些延长有良好的经济意义。移民在工作中累积公司和国家的特殊知识,且这些知识会随着时间变的更有成效。美国公司应该能够利用这些生产力。延长签证的长度,允许美国公民和移民都能从移民学习美国技能中得到收益。当外籍劳动的签证到期时,雇佣外籍劳工的公司必须雇佣别的外籍劳工做替代。延长签证期间将会减轻这些公司替换当前外籍劳工的负担,保持更加同化的和经验丰富的外籍劳工。

试图确保工人回到他们母国的措施也应该被改革。这些措施包含了三种机制。首先是要求移民在入境时向美国政府支付保证金,当出境的时候这笔保证金将会返还。签证期限结束(或之后的合理期间)后,如果移民没有离开,那么它的保证金就会被没收。其次提议的措施是雇佣移民的雇主对保证他们移民雇员返回负有责任。例如,目前H-2A移民的雇主必须支付移民在母国和农场之间的运输费用。第三个选择时扣除移民收入的一部分变成一个有息账户,当离境时才能得到。第三种方法在一战期间取得一些成效。

移民执法当局监测每一个外籍劳工的离境是不现实的。在外籍劳工拥有外籍劳工签证的任何时候,金钱激励离境将是最有效的阻止他们潜逃进入非正式经济的方法。工人支付的小额预先保证金加上被扣除的收入,都放入一个有息账户,在移民工作期间是拿不到的,如果他逃到非正式劳工市场将会被没收,这将会提供一个违反签证限制的极好的威慑。扣除必须足够大以阻止非法进入劳动市场,也要足够小以便他的税后工资明显比他在母国的多。保证金以及扣除可能都是必须的,以确保广泛分布的移民遵守,所以在工人们积累足够的扣除工资来抑制逃匿,在雇佣期间他们不会逃跑。

只要外籍劳工遵守法律并在签证结束时离开,政府即可保证外籍劳工每个季节都可以回到美国。这能激励遵守外籍劳工签证规则,结合保证金和扣减工资的要求则会更稳固。从1965年到1985年,因为边境相对无防备,墨西哥移民往返十分频繁。移民可以在美国短期工作并且无虑的回到他们的家庭,因为他们知道如果墨西哥的经济恶化,他们将来可以返回。1986年后,由于IRCA实施的增强的边境安保使得多次跨境活动更加困难,家庭移民和永久移民重新升温

如果对潜逃外籍劳工签证的惩罚是没收保证金和累积扣除的工人工资,以及获得重新回到美国的签证能力,那么非正式经济的工资就要足够高来吸引非法移民承担这种惩罚。目前通过对非法移民的服务提供低于市场的工资,非法移民说服美国雇主雇佣他们,从而承担法律风险。在这样一个正如上面提到的系统中,当移民可以选择在合法经济中工作,他们将没有动力在非正式经济下工作。

 

3.    本地工资和就业保护

自从19世纪以来,移民降低了美国人的工资。“移民获得了美国人的工作”的抱怨在反对移民的声音中占统治地位。从任职于美国美国经济协会的会长Francis A. Walker,到堪萨斯州州政府秘书长Kris Kobach,保护美国人的工资和就业机会一直是移民和外籍劳工签证辩论的中心。因此,大部分外籍劳工签证的规则产生的动机是考虑到保持美国人的工资不受影响和美国人在移民进入之前的工作机会。然而,这完全是没有必要的。

第一次世界大战时的外籍劳工计划要求雇主“对雇佣外国人的社区中的类似劳动力支付工资的现行兑换率”。合法入境的墨西哥短期劳工计划要求最初被墨西哥和美国政府忽视的类似工资水平,来批评美国政府通过设定价格实行“社会主义”政策。最终工资控制要求“支付该地区的普遍工资”,试图防止本地工资下降。

证明外籍劳工不会影响当地人的劳工市场收入的过程是复杂且官僚性的。劳工情况申请表(LCA)或是普遍工资决定必须分别由通过H-1BH-2B签证雇佣外来劳工的雇主提交。对于H-1B签证,劳工情况申请表要求公司证明其支付至少是该地区就业的普遍工资水平或是工作地点的实际工资,以较高者为准,工作、工资、工作时间和工作的地理外置不影响美国人在那个行业的雇佣。

直到最近,公司可以对他们所有的员工提交一个单独的劳工情况申请,但是新规则限制每个劳工情况申请只有十个H-1B的申请。更新的规则要求申请人更多的信息,例如之前移民申请参考数字,更精确的H-1B工资监控。但是监控工资是没有必要的,因为公司只有当它们扩张以及整个行业需要增加工人数量才会申请H-1B,而不是在经济或公司紧缩期间需求更低的工资时申请,因为他们需要支付非常高的费用获得签证。(参见下一节)

劳工情况申请存在很多问题。首先是确定当地现行工资和实际工资水平。它们的地域差异非常大,并且导致严格的官僚性的规则来及时衡量一个很不固定的经济进程。

第二个问题是很难将雇佣外籍劳工的职位描述与最少的法律要求相匹配。根据波士顿移民律师Danielle Huntley所言,其过程“就像把一个方形的桩打进一个圆孔”。劳动力市场是灵活的且适合新形势,然而劳工情况申请并不能这么快的适应。整个劳工情况申请过程非常繁琐、昂贵、容易欺诈,且对不断变化的市场情况没有响应。

也就是说,劳工情况申请似乎没有很明显的欺诈或错误的问题。美国公民及移民服务局声称13.4%H-1B申请具有欺骗性,也就是说存在有意的虚报,伪造或遗漏重要事实。那个比例是不可信的,因为存在一些意外像H-1B工人在得到老板的许可下提前离开工作,他可以在家里进行电话会议。由于工人的工作地址没有被正确记录,他违反了劳工情况申请。其他最近研究报告的欺诈率略高于0%。美国公民和移民服务局的欺诈估计可能是大规模的夸大了。

H-2A签证受制于一组不同的规定。不同于复杂的劳工情况申请必须由每个雇主提交,劳工部创建了根据州而变化的最低工资制度。对于H-2A来说,官僚化的复杂性被集中管理的工资控制所替代。

感觉上尽管外籍劳工取代本地工人且降低美国人的工资,一个政治上成功的外籍劳工计划可能不得不在不引起经济适当的损害下解决这些担忧。

如果我们必须走这条路,那么可以通过雇主为雇佣外来劳工支付一定的费用,来代替现在的官僚机构和规章而取得成功。雇主需要在每一支付周期支付额外的费用来雇佣外籍劳工,从而激励优先雇佣美国人。例如,雇佣外籍劳工的美国农民需支付50美金。费用的影响或许会分离外籍劳工和雇主,但会激励优先雇佣美国人。费用很便宜执行,很容易监管,且相比于复杂的规定更容易遵守。

对于移民会从美国人手中得到工作的担心基于经济学家所谓的“劳动合成谬误”,该观点认为在不考虑其他因素的情况下,需要做的工作总量是固定的。对美国工人没有固定数量的工作岗位。迫使移民离开一个工作并不自动使得一个本地工人得到它,并且仅仅因为雇佣一个移民并不意味着他把一个美国人推出劳动力市场。是变化着的经济因素,而不是某种外生需求,决定一个经济体工作的数量和类型。因此,经济体的就业人数不断变化。除了做有价值的工作,移民同时也是就业和生产的来源,因为需要由本地人和其他移民生产的商品和劳务。

担心移民降低美国人的工资也是过于夸大。相比于本地人,移民有不同的技能、经验和比较优势,所以他们是弥补而不是和当地人竞争。由于他们不同的技能,本地人和移民都可以获得更高的收入因为他们可以从事不同的工作。那种专业化程度如果没有移民创造的深化的劳动力市场是不可能的。如果移民从劳动力市场消失,完全不会提高美国人的工资,而会减少,因为美国人不再专业化生产。

移民影响本地人的工资的最悲观的专业性解释来自哈佛的经济学家George Borjas。他20世纪80年代和90年代的移民降低了没受过高中教育的美国工人工资的8.9%,其他教育群体的工资基本上不受影响。换个角度来看,大约11.8%的美国成年劳动力没有接受高教育。最近的研究发现,从1990年到21世纪最初的几年中,由于大量涌入的低技能的外国工人,本地人工资稍微增加。无论如何,本地人工资的金额上升或下降在两个方向都是很小程度的。具有讽刺意味的是,工资最容易受到新来的、技能低的移民的影响的群体是早先的移民,因为他们的技能最相似。

不论移民真正的经济影响,许多决策者似乎确信移民和外籍劳工会对本地人的工资产生消极影响。如果我们必须容纳外籍劳工对本地人的工资只有很小的影响,那么像上面描述那样的一个简单易用的规章制度会缓解很多决策者的忧虑。

 

4.    费用和非金钱报酬

费用是任何一个外籍劳工签证系统中的一个复杂部分。费用既可以征收用来弥补管理成本也可以用作贸易保护。低技能的H-2AH-2B的外籍劳工签证的费用旨在弥补管理成本。

H-1B签证基础的申请费是325美元,旨在弥补签证过程中的管理成本。另外的5175美元的费用可以用于需要雇佣很多签证工人的公司来进行快速的H-1B申请。这些高额费用惩罚了在美国雇佣大量H-1B工人的印度公司,来保护美国工人,并且向将由费用增加的钱传送给增强的边境执法。除了政府费用之外,公司通常还要在申请过程中支付1000美元到3000美元的法律费用。在支付所有的政府和法律费用之后,仍然不能保证工人成功的获得签证。签证费用很高。某些公司例如印度信息技术咨询公司印孚瑟斯在2012年第一季度H-1B签证的分包成本翻了一倍,达到收益的3%。当这些公司雇佣熟练工人的成本增加,他们将会雇佣更少的美国工人并且缩减其他领域的生产,来弥补高额的官僚成本。

在未来任何的外籍劳工计划中,简单地签证手续费应该与对外籍劳工签证征收的保护主义费用分离开来。签证手续费应该通过限制官僚监管来减少,但是费用依然应该由移民或赞助移民的公司负担,因为他们处在合法的临时工计划之下。

对外籍劳工的非金钱报酬是美国的和外国的客工签证的重要部分,尤其是对低技能的工人。在第一次世界大战和合法临时工计划期间,住房和医疗都是移民必需的。在合法临时工计划中,雇主需要提供运输。然而在途中墨西哥短期劳工被恶劣对待,而且不能选择他们想走的特定路线,因此有时花比他们预期要长几个星期的时间到达工地。墨西哥短期合同工本应能够选择如何进入美国,但需要自己支付费用,未来同样位置的工人也应如此。

H-2A签证下的雇主要求是类似的。雇主必须提供到他们农场以及合同履行后到另一个工作地点的运输;通过联邦政府检查的适当居所,用餐,和/或准备他们准备自己食物的设施;以及工人的工伤保险。雇主不需要提供这些非金钱形式的报酬给H-2B签证的外籍劳工。

改革后的外籍劳工签证计划应能较好的消除所有签证的非金钱性报酬的要求,至少尽可能的限制它们。在没有政府指导和监督的情况下,外籍劳工和雇主可以协商或拒绝福利。公民工人通常和雇主协商金钱性和非金钱的报酬,在没有政府干涉的情况下双方都得到更有益的结果。外籍劳工应该自由协商,选择福利,而不是让政府为他们选择特殊的非金钱性的报酬。

 

5.    雇主赞助,官僚主义和移民流动

大多数外籍劳工计划要求雇主赞助每个签证。在第一次世界大战和合法临时工计划期间,雇主必须向美国就业服务局提供书面证据限制本地供应不足,然后赞助个人劳动者。

现代的外籍劳工签证使得移民转换工作更困难,并且对雇主造成官僚性烦恼。第一次世界大战计划中,转换工作相对简单,因为新的雇主须被授权来雇佣外籍劳工,雇主只需在转换之后通知移民服务局即可。目前的H-1B签证的员工向美国公民和移民服务局提交移转来改变雇主。如果工人失去了工作并找到一个新雇主,雇主需要向政府提交I-129表格来转换雇主。I-129表格被核准之后,工人需要离开美国来获得新的签证。

将外籍劳工与合法雇主联系起来可能会导致虐待。在一个自由的劳动力市场,经历或害怕虐待的雇员可能离开他们的雇主,在其他地方寻找工作。但是由于官僚性障碍和驱逐出美国的威胁,一些工人仍留在坏老板那。这个问题完全是由限制工人流动的外籍劳工计划引起的。一个宽松的外籍劳工签证并可以解决这个问题。

虐待并不限于公司。一些对外籍劳工最严重的虐待出自公务员之手。在合法临时工计划期间,劳工部(DOL)的检查员经常掌掴、斥责、咒骂墨西哥短期合同工的方式来问问题。据一个目击者称:“没有人有耐心。移民局、公共卫生、劳工部都是一样的。每个人都咒骂墨西哥短期合同工,并猛推他们。”政府检查员和官僚的暴力和虐待是普遍存在的。墨西哥短期劳工经常被羞辱,据一个观察者回忆说,“移民通常只是站在那接受虐待——他们可以做什么呢——他们对此感到相当糟糕。我见过许多以这种方式接受谈话后的劳工流泪。”

随着时间的推移,政府官员的虐待已经减少或变成隐形的,但是通过合同外包、许可,或者仅仅依靠私营企业采取检查、招聘、健康检查以及其他方式,这个问题可以被根除掉。签证的可移植性使得这样一种情形可以发生:只要工人在雇主虐待员工后通知政府,外籍劳工并能以最少的文件来转换工作,这就鼓励雇主有良好的行为,市场充当执法机制来惩罚不同于竞争企业对待员工的方式。签证的可移植性允许员工调节自己的工作环境或是随意改变它。

 

六、结论

作为移民改革的一部分,国会需要考虑如何创建一个新的外籍劳工计划。这个政策分析集中于提供一个有效的外籍劳工签证的改革思路。

过去的外籍劳工签证计划,例如第一世界大战和合法临时工计划期间使用的,提供了一些运行良好计划的例子。它们监管较少,需要较少的法律措施来雇佣外籍劳工,对移民设置较低的负担,但却更加高效。将现代外籍劳工计划扩展到非农业工作以及更高的技能水平的劳工计划,需要为移民提供可选择的移民途径,否则他们就会考虑非法入境。目前由于昂贵的规则、严格的法律以及冷漠的官僚机构的阻碍,外籍劳工签证系统对希望与外籍劳工一起工作的大部分美国雇主和雇员来说是不可行的。

具体来说,国会应该将这些特性引入新的外籍劳工计划:

l  取消临时外籍工人签证的数值配额。

l  延长外籍劳工签证的持续时间。

l  在没有法律处罚的情况下,允许外籍工人转换雇主。

l  引入灵活的签证开始和结束时间。

l  去除或简化复杂的官僚调节外籍工人的工资和工作环境,如劳动条件申请,支持基于收费的方式增加签证的可移植性。

l  去除给外籍劳工提供住房、交通和其他非金钱报酬的要求。允许外籍劳工和其他工人一样与雇主协商福利。

l  通过保证金或退还命令性累积的外籍劳工扣除额,来鼓励外籍劳工在签证到期时回到母国。

l  如果有需求,允许同一个工人每年回来。仅仅禁止罪犯、恐怖分子、或有严重传染性疾病的工人。

1986年移民改革和控制法赦免了大约300万非法移民,但它的失误之处在于没有创建一个多数的、灵活的外籍劳工计划。结果,在那以后的27年,非法移民持续入境。只有一个适时的、便宜的、合法的入境和在美国工作的手段才会终止非法移民并拉动经济增长。

译者是上海金融与法律研究院研究助理王美娜。

1个评论 to “如何使外籍劳工签证起作用(二)”

留下评论:

昵称(必须):
邮箱地址 (不会被公开) (必须):
站点
评论 (必须)

term papers