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财政失衡、代际失衡与代际账户:基于2012年数据的报告(一)

原文选自加图研究所工作论文,发表时间是201211月。作者Jagadeesh Gokhale是加图研究所高级研究员。

 

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由于奥巴马政府当局一直拒绝公布管理与预算办公室制定长期预算计划的细节,这迫使我们不得不使用惟一另外一个能获取预算信息的可靠来源:国会预算办公室公布的自20123月起的10年期预算计划。为便于计算,本文使用国会预算办公室对长期经济的假设信息,将预算计划扩展至10年以上。本文也对与微观数据相关的配置文件做了更新,并据之按年龄和性别分类列示了联邦税收、财政转移和其他联邦支出项目。此外,本文亦参考了美国社会保障总署Felicitie Bell 所做关于美国人口预测的数据、社保受托人2012年报中潜在使用的人口假设,以及国会预算办公室对作者所提问题的回应。

 

摘要

官方联邦预算账户由政府专门设立,用以反映当前的财政现金流——财政税费所带来的收入以及政府购买和转移支付所产生的支出。但是,财政现金流无法从经济意义上揭示出相关的信息,以告诉我们在政府政策下究竟谁获益谁又受损。财政现金流也无法揭示出政府政策的变动如何使得资源在代际间发生再分配,譬如减轻当代人的课税负担,加诸未来世代之上。因为大多数的政府交易行为着眼于不同的年龄层和性别,所以联邦政府能够导致代际间资源分配发生大转移。伴随着存在年龄和性别差异的社会保险计划相对较快的发展,财政预算收支的结构随之发生变化,而代际间资源转移的规模亦将加大。联邦政府运作所带来的代际间资源再分配,将能够大大影响不同世代的经济预期和选择,并对经济产出造成长期有力的影响。

本文基于国会预算办公室20123月公布的财政预算前景更新报告,对早先的代际账户计算结果和财政失衡、代际失衡的水平进行了更新。结果发现:(1)将财政失衡的缺口嵌入联邦政府现行法律(基准)政策中相当于未来美国GDP现值的5.4%,或者相当于未来总国民工资收入现值的11.7%。然而,考虑到过去既有的先例,联邦现行法律政策不大可能得以实行。

国会预算办公室给出的财政替代方案革除了许多依循国会旧有操作惯例的现行法律政策,这一方案将使财政失衡缺口增长至GDP现值的9%,或者总国民工资收入现值的19.7%。代际会计核算结果显示,不论在基准政策还是替代政策下,如今的中年劳动阶层都能够享受到大规模的联邦财政转移。通过现今社会颇为重视的社会保障和医疗保险,中年劳动阶层终身的净课税负担几乎被消除殆尽。

 

一、引言

早在20年前主要发达国家就开始监测财政状况。Martin Feldstein博士从事了相关的理论工作,随后其他人也投身其中。研究者们指出:公共养老金和卫生项目(如社会保障和医疗保险)能够在代际间产生规模可观的财富再分配。再分配之所以会发生的原因在于,最初的老一辈人从上述公共项目中获得了意外收入,但在其工作年限内尚未开始需要缴纳工资所得税。随着时间的推移,养老金和医疗福利制度如果依靠同时增加福利和税收来维济其大手笔——如同已发生在美国社保医疗体系中的情况——那么随后一代退休人群终身所获得的福利或许会大于其终身所缴纳的工资所得税。换言之,在上述公共计划缺位的情况下,如果他们能为自己今后的退休生活储蓄,并将存款投资在私人资本市场,那么从社会保障福利中获得的金钱收入将会大大超过他们可能获得的平均回报。一旦负税者纳税能力到达极限,尤其如果社会遭遇人口动荡(比如生育率下降)使工作群体的规模被削减,进而侵蚀掉工资税税基,那么支付给公共养老金和卫生计划早期参与者的额外收益所产生的财政负担——所谓的“遗留债务”——必将强加给后代。在此番境况下,社会福利无法再如约支付,而公共计划未来的参与者们则必须无奈默许从国家社会保障系统中获得少于市场平均回报的福利补给。

在其他政府税收计划和针对不同年龄性别群体的支出政策中,也暗含着代际间的财富再分配。这样的财富再分配规模有多大?要作出预估以回答该问题十分困难,因为这需要综合微观数据调查和预算信息,在一个与时变动的基础上,估测特定群体所承担的终身税赋、财政转移和公共福利。然而,借用过去二十年发展起来的代际核算指标,还是能获得一个关于再分配规模的有限局部感知。

不幸的是,代际核算研究——尽管有人认为能够通过代际账户反应政府的财政状况,从而改善政府现金赤字和债务措施——并不成功:财政决策仍继续把政府赤字和债务指标作为关键性指标和调控考量依据。更为成功些的是代际核算的后继者——财政和代际失衡测量,即在当前预算政策和实际开支下,显性政府负债净额与潜在税收和财政支出所包含的“隐性政府负债”二者的总和。至少,如今社会保障和医疗保险的受托人会在其年报中定期报告这些指标,来显示在当前的税收和社会福利政策下,公共计划的财政状况离稳定的可持续性有多远。

隐性债务即政府潜在收入相对于政府支出(提供养老金和医疗福利在内的公共品和公共服务)的差额。如果当前的税收和财政支出政策以及人口变动趋势——对这些都能够适度做出准确预测——显示出未来政府收入存在不足,那么当前政策应当考虑财政潜在短缺的规模。不幸的是,如今尽管许多代理机构有义务估测政府当前预算政策和实践的结构状况,但它们仍然没有报告这些指标。

财政和代际失衡以及代际核算研究也显示,衡量财政政策的短期标准指标——国债和年度债务规模——可能具有误导性。举例而言,至20世纪90年代末,政府债务和赤字指标显示财政状况得到了很大改善,据此美国决策者决定颁布法条,大规模扩张公共支出、大幅削减征税,并设立新的现收现付制津贴补助制度(如医疗保险处方药计划)。如果政府决策者当初能基于更广泛的财政和代际失衡指标作出决定,他们或许会采用更为保守的财政政策。另一例在信息有限下作出的政策决定是2003年施行的医疗保险处方药福利计划,该计划以10年期成本预测为基础,却忽略了更为长期的潜在成本。

本研究对美国财政和代际失衡状况进行了数据更新。数据显示,自上一次(2006)年数据更新以来美国的财政状况不断恶化。研究亦计算了美国的代际账户情况,揭示了当前世代面临的财政负担。计算结果反映出当前美国财政政策存在一个奇怪的点——国会在书面上采用了一套财政政策,但在实际操作中又似乎遵循着另一套,现行法律政策在施行的时候又对它们做了修改。之所以不断修改现行法律政策是迫于政治压力,以避免现行法律政策下财政大幅增收减支所可能带来的灾难性经济后果。研究计算了此类立法行为可能带来的对当代人的“附赠”规模。

研究结果显示,另一套财政政策——就此而言,甚至是现行财政政策——都远不是可持续的。那些不平衡必须在未来某个时刻通过增税减支得到解决,而这恰恰需要国会在短期内更换那些政策。如果不平衡没有得到解决,未来将很有可能发生同样的灾难性经济后果,而且或许破坏强度更大。

 

一、针对美国预算规划的公共政策辩论——身陷囚徒困境

国会预算局于20123月发布的联邦预算规划(2013-22)显示,用于长期福利计划(如社保、医保和补助)、其他长期性退休和健康保障计划(如联邦军民退休保障)和退伍军人福利计划的联邦开支已占联邦总支出的50%。国会预算局的规划还显示,至其10年期预算规划的期末,以上福利计划支出将占联邦预算支出的67%。进一步地,考虑到2022年之后人口仍将持续老龄化,在未来的几十年里,这些福利计划所占联邦预算的份额将更大。

社会保险项目(给大众提供了一个清晰安稳的退休保障以及其他社会福利)和财政税收收入(按照不同年龄和性别征收以支撑社保计划)日益增长,这意味着联邦政府对代际间资源再分配的影响力将日益增大。众所周知,联邦政府对各经济阶层间的收入和财富进行再分配——从高收入者和富人向低收入者和穷人再分配。然而在未来的几十年中,联邦政府将在更大程度上扮演再分配者的角色,将资源从成年工作群体向其他群体(主要是退休人员)再分配。

的确,人们可以说造成政府糟糕财政前景的主要原因在于,社保医保等福利保障计划使政府陷入代际间的资源再分配而无法逃脱。然而,大多数围绕政府社会角色的公众讨论,都被政府在同代人中进行资源再分配(从经济富裕群体向其他群体)的讨论所束缚。事实上,对于后一个问题的讨论催生了嫌隙,阻碍了针对前一个问题的所有理性探讨——此番境况类似于著名的“囚徒困境”博弈所揭示的问题:如果双方能够就福利制度改革达成一致,有效地节省、储蓄,同时着眼于人口老龄化所产生的未来需求进行资源投资,并且全心地维护和执行之,那么通过公平的代际资源分配和有效的经济激励,将产生巨大的社会经济效益。但是由于双方之间互不信任,每一方都认为同意合作便会冒有丧失政治权力的风险(或许会令他们许许多多的支持者失望),而且当对方获得了权力,合作便会被挫伤——将储蓄资金滥用于满足自身当前优先的再分配需要。但是,未能在为时已晚前力挽狂澜达成一致意见,便加大了“财政悬崖”的规模,也增加了达成协议的障碍,使最终爆发灾难性经济后果有了更大的可能。官方预算机构拒绝报告福利计划中包含的大规模突出隐性债务,这些债务最终将迫使大规模应由未来享有的资源转移至当代。所谓的阶级斗争偏见在公共政策辩论中进一步加深。

本文对联邦财政和代际失衡数据进行了更新,并报告了当前联邦财政政策下的代际账户情况。数据是依据国会预算局于20123月发布的财政预算和经济前景预测报告。

 

二、国会预算办公室联邦预算规划

联邦政府目前的财政状况十分严峻:据无党派的国会预算办公室(CBO)称,美国今年度财政税收和联邦财政支出的差额将达到1.2万亿美元,几乎相当于国内生产总值的8%。国会预算办公室规划的赤字基准线是——假设当前支配税收和财政支出的法律会得到全面贯彻——10年期内累积赤字将达到2.9万亿美元(2013-22)。

但是国会预算办公室规划的10年期赤字基准线几乎不可信。一直以来,国会都在预定的税收和财政支出法律之外制定例外条款,以避免对特定政治利益集团(医生、中产阶级纳税人等)造成经济损害,未来也几乎肯定会再这样操作。所以,国会预算办公室在其预算报告中也添加了一份“替代”方案——该方案中10年期内累积赤字可达10.7万亿美元。

在基准线预算政策下,财政增收减支将使下一10年财政赤字减少7.8万亿(10.7万亿减去2.9万亿)美元,相较之下,替代性预算政策下要实现这一赤字减少额得延迟至2022年。因此,如果国会继续过去的做法,推迟采用当前的财政政策,那么下一个十年还活着的人们将享受到7.8万亿美元公共福利的增长——用于国防、退休保障、福利给付和基础设施建设等方面,而不需要我们自身缴纳更多税款。我们在未来能享受到的额外公共福利将由之后的几代纳税人买单:他们将或者少得些福利,或者多缴些税款。

国会放任联邦税收和福利支出间缺口存在得越久,随着利息累积赤字额就会增长得越大——参考当前政府长期证券年利率,约为3%。这意味着,我们将因为享受额外的政府“福利”而消耗掉7.8万亿美元国家财政收入,并且自身不对之买单。累积的额外联邦债务将形成一项针对2022年还活着的人的法案——包括我们自己、不包括那些在2022年之前就过世的人,还包括2022年之后新卷入经济系统的成员们——年轻的工作者和外来移民们。

 

三、标准预算会计指标的问题

国会要求国会预算办公室报告标准现金流赤字和债务指标,但是这些指标并不能完全反映联邦政府的财政状况。尽管金额高达数万亿美元,但是这些指标对个体纳税者纳税水平的影响从来没有向公众告知过。尽管法律(1974年颁布的国会预算和扣留控制法案)规定现金流赤字和债务指标必须估算到未来十年的情况,这两项指标本质上却是前顾性的:它们主要反映对既往经济预算规划和预算结果的影响。然而,政策上的变化常常会改变未来的预算规划和经济结果,所以做预算决策时这些前顾性指标无甚参考意义。

尽管将预算规划做到未来十年是一项标准惯例,但在目前的预算环境下这样做似乎并不足够,用来指导未来财政政策决策则尤其不足。现在的联邦预算远不如1970年代那般灵活,那时国会制定的呈报规定至今还在发挥着作用。由于强制性项目(福利类)的规模相较于非强制性项目有所扩大,预算中立法者每年将直接控制的那部分预算大幅缩减。鉴于政策制定者可以每年根据可行性、需求和偏好来调控非强制性项目的注资额和开支大小,福利性项目的税款征收和福利发放便能够公平公正地对待各世代的人,也由此,制定出来的税收和福利制度得以在长期内沿用。只有长时间下的非频发微调(一般在10年以上),通常才具有可行性,可以使受到影响的群体得以有时间改变他们的预期,并相应调整各自的私人经济选择。

社保项目另一个显著而相关的特征在于受保者以个体形式参与并贯穿其一生,即在工作年间缴纳税款,退休后(或是灾难幸存者、遗属、残疾、疾病时)获得福利补助。代际间的“连环”融资框架不断更新着下一代年轻人肩负的联邦政府义务,他们当前缴纳的工资税支撑了当前退休老人享受的福利补助。因此,尽管国会规定了社保医疗项目类的财政规划必须做到未来75年,但即便是如此长的年限依然有限,仍会产生令人误解的结果,可能使政策制定存在偏差:纵使在75年的年限考虑下,社保项目的财政总赤字依旧被严重低估,因为超过75年年限的福利义务——第75个年头时纳的税导致此情况——尚未纳入计算。要想了解福利项目财政状况的完整特性,只能无休止地计算财政赤字情况。

因此,“财政失衡”指标——无休止地对其进行计算,并覆盖到所有政府项目——充分一致地反映了替代性政策抉择的影响,并且十分适用于衡量政策的得失。考虑到现今联邦政府财政状况不断在恶化,决策集团很难避免在长期内不采取这些政策抉择。而“代际失衡”指标——针对社保医疗之类的税收转移项目而设计,覆盖了参与者整个一生——揭示了哪些项目导致的代际间再分配变化,并提供了关于替代性决策得失的重要附加信息。

10年期债务和赤字指标的另一个缺点在于,没有人知道他们对个体纳税者和其他人造成什么影响。十年之后,婴儿潮出生的一代人中大部分都将退休,而且在全球经济下劳动者间的竞争将更加激烈——他们既要照顾年迈的父母,还要抚养教育自己的子女。10年期预算前景并不能提供充分的信息,以完整反映在当前法律或替代性联邦财政政策下,美国人将面对的税负压力和福利收益。当对福利项目条款进行调整时,常常需要考虑远超十年期的情况。因此,有理由要求提供关于可能的预算结果的信息,尤其是有关个人层面的,并且考虑远超十年期范围的情况。代际账户恰恰能为此目的服务。

译者是上海金融与法律研究院研究助理石海欣。

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