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大而不倒:存款保险制度与中国国有银行

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原文选自彼得森国际经济研究所(PIIE)“中国经济观察”项目。原文发表于201372日。作者Ryan RutkowskiPIIE研究员。

 

中国的银行一直被形容为“大而不倒”,这部分是因为中国政府总是隐性地为中国储户们存入银行的钱作担保。1998年,面对海南发展银行因为房地产市场崩溃而倒闭的情况,中国政府就开创过救助的先例。当时海发行的存款总额只占到全国所有存款的0.06%,但中国人民银行仍旧通过将其负债转到工商银行名下的方式保证了储户们的利益。他们担心任何无法完全清偿储蓄的可能性都会引发全国性的银行业恐慌。

显性存款保险制度只会在银行倒闭时偿付有限数额的存款,但会在危机时期为金融稳定提供更好的保障。通常的运转机制是,由受保银行支付保险金并建立起一个基金,这一基金保证了政府有一定的资金来关闭一个行将就木的银行并偿付储蓄人的存款,而这也就防止了某个银行的倒闭会带来整个银行业的挤兑风潮。

美国是第一个建立存款保险制度的国家,此制度在1934年的建立是为了在大萧条时期重建人们对于银行系统的信心。从那时起,已有111个国家已经采取了显性且有限的存款保险制度,而中国仍不在其列。

国务院和人民银行今年旨在推行银行系统的进一步市场化改革(比如存款利率的市场化),但同时也存在这样的担心——加剧的存款利率竞争会使得储户不愿在中国198家中小储蓄机构存款而转投五大国有银行。在过去的一段时间里,中国已经在降低五大国有银行吸收存款份额方面取得了较大进展,五大国有银行存款占总存款的比例从2002年的71.1%降至了2012年的51.3%,但储户们仍旧认为这些国有银行是“大而不倒”的。人民银行相信,显性存款保险制度,因能在银行倒闭时偿付储户存款而会消除部分由中小银行利率竞争加剧而带来的风险。

在中国实行一个可靠的存款保险制度说来容易做来难。目前,中国是存款量最大的国家之一。2010年,中国的银行存款占到了GDP119.4%,而同年,这一比例在印度尼西亚和墨西哥分别是39.4%17.3%。除去一些如新加坡和香港这样的较小国家或地区,唯一可以与中国匹敌的亚洲国家就只有日本了,其在1971年推出显性且有限的存款保险制度时,银行存款占GDP的比例为126.4%(现在这个数值为202.3%)。

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任何显性存款保险制度都必然无法满足储户的所有期望,而且也很难使所有存款人都相信将钱存在国有商业银行会同存在城市或者农村商业银行一样安全。比方说,如果存款保险制度在2003年开始施行,其需要10年的时间,花费1.1万亿人民币才能使保险基金总额达到所有存款的1.35%(这是美联储的保险覆盖标准)。银行业的资本回报率会因此下降14%,从1.13%降至0.97%。如此,保险基金将能够覆盖一个较大的城市商业银行,如北京银行,倒闭时可能需要偿付的存款,但还是不足以覆盖像中国民生银行这般的存款规模(占到全国存款总额的2%),更别说去覆盖四大行之一的中国建设银行占到所有银行存款12.2%的存款额。

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一些投资银行猜测,中国推行的存款保险制度可能会比大多数国家的限制幅度更大。巴克莱认为央行会将保险覆盖所有不高于50万人民币的存款账户。截止至2005年的数据,符合这一标准的账户占到所有存款账户的99.7%。许多国家的存款保险制度也覆盖了近似比例的账户,但很少有国家如中国这般拥有存款数额极大的账户。中国不高于50万人民币的银行账户的存款总额只占到了所有存款的46%。这一比例与墨西哥的情形比较接近,其存款保险覆盖了99.9%的账户,但这些账户的存款额只占到了所有存款的58%。如果这一数目真的是中国的保险覆盖标准,那会有超过一半的存款将得不到任何保障。

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低保险覆盖率会使建立起一个可靠的存款保险基金更为容易。如果中国遵循与阿根廷近似的途径,将保险金率设定为30个基点,并将保险基金的目标额定为所有覆盖账户的5%,那么中国在20年后就可以拥有一个足以覆盖一家国有大型银行破产所需偿付存款资金的保险基金了。如果财政部愿意对其注入起始资金,那这一进程将会更快。

但是一个较低的保险覆盖比率会对银行系统造成怎样的影响呢?我们并不是很清楚在每个银行里存款超过50万人民币的是哪些人。中国的收入不平等问题十分严重,一些富裕群体可能在银行中拥有数额巨大的账户。同时,金融市场中对于房地产扭曲式的偏好,使得中产阶级通常会储蓄较大数额的资金来以较低甚至没有首付款的方式购买住宅。当然,更有可能拥有这些账户的是企业。非金融企业的银行存款占所有存款的比例在2012年达到了35%

如果为了应对存款保险覆盖政策的改变,拥有高额账户的个人和企业将他们的资金从银行系统中移出,那所有银行的生存都会变得十分艰难。即便存款保险的覆盖标准定得很低,银行还是将受到存款保险的负面冲击。据巴克莱估计,即便在保险基金的目标额仅是所有受保账户存款额的0.5%,保险金比例为8个基点的情况下,中国民生银行的利润也将会在2014年下滑1.15%。如果银行还需要面对萎缩的存款总量,这一局面将势必变得更糟。

正是这些对于显性存款保险的顾虑才使得这项政策在过去的二十年始终难产,但在中国的面前仍有前行的道路可走。曾有国家尝试通过逐步减少保险覆盖的比例来使得银行系统渐进式地进入有限的存款保险制度。日本在1996年到2002年间,为了应对危机,先是对所有存款账户进行保险后又逐步退出,不过其最开始是对所有定期存款实行,后而推广到所有存款。中国也可以效仿印尼的模式,对于高于50万人民币的账户征收额外的保险金。

无论中国会在存款保险制度上采取怎样的行动,这一计划一定会精心设计并逐步实施。中国人民银行和国务院已将存款保险制度纳入了今年金融体制改革的议事日程,但仍没有细节公布。一旦公布,我们或可以预见其一定会是一个需要多年来完成的循序渐进的计划,毕竟,中国的银行体系过于庞大而无法担待失败的风险。

译者是上海金融与法律研究院研究助理王珏。

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