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财政失衡、代际失衡与代际账户:基于2012年数据的更新报告(二)

原文选自加图研究所工作论文,发表时间是201211月。作者Jagadeesh Gokhale是加图研究所高级研究员。

 

 

四、国会预算办公室10年期预算计划的代际影响:2013-2022

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如前所见,在过去十年中,国会频繁进行干预来实现阻止、推迟或者更改特定税收和财政支出法的施行,以便保护特定群体的利益——比如,在医疗保险领域内施行“新医疗税法案”以防止医生得到的报偿被大幅削减,将替代性最低税率指数化以便保护中产阶级纳税者,等等。然而,值本文撰写的2012年中期之时,预算计划潜在的风险远不止偏向于保护特定群体的利益,尽管那些风险仍然彼此相关。除了担忧替代性最低税率和医疗医师的报偿,所有美国人还面临着险峻“财政悬崖”所带来的经济危机,这一危机源于当前税法体系:2012年底小布什时代的减税政策告以终结,依2011年颁布的赤字控制法案,随之自动伴以2013年早期规模相当的财政支出削减。这些税收和联邦支出上的变动很有可能会对经济产生巨大财政拖累,进而加剧失业状况,使经济陷入又一次衰退。

考虑到几乎可以肯定国会一定会力求避免完全施行现行税收和财政支出法,所以国会预算办公室报告了两套联邦财政预算计划:一套基于“现行法律体系”的情况(即“基准”计划),另一套则基于废除当前部分会妨碍联邦增税减支的税收和财政支出法的情况(即“替代”计划)。将债务清偿成本计算在内,基准政策计划下显示10年预算期内存在2.9万亿美元的累积赤字,而在替代政策计划下则显示存在10.7万亿美元。由于替代政策将导致减税减支,所以从基准政策转向替代政策将在总体上造成跨越代际增加当世代纳税人的可支配资源。表1列示了基准计划转向替代计划时将会被移改的政策。表格还揭示了在2013年到2022年中,与表1中的每项政策相关的财政债务直接累积变动(该数额为未贴现的名义额,不考虑债务还本付息支出减少)。表格显示,若在现行法律体系下推迟或更改法律施行,将直接造成联邦债务额在2022年时逐渐累增大约6万亿美元。

2中的4列显示了在基准性和替代性财政政策(2013-2022)下,依性别和年龄选取不同群体,所估算的净税额(税收额减去转移支付额)的精算现值。参考社会保障总署提供的人口预测报告,以及一些有关税收和转移支付的微观数据文件,国会预算办公室发布了2013-2022总预算计划下的人均情况,用以估算表格中这些账户的数额——并冠之以“未来10年代际账户”。估算的结果使用数据基准为2012年的3.68%通货膨胀调整贴现率,以及不同年龄群体对应的死亡率,估算其精算现值

 

Table 1   Potential Changes To Scheduled “Current Law” Fiscal Policies

Policy

Cumulative Increase in deficit

(2013-22; $ billions)

Maintain Medicare physician payments at current rates

316

Extend expiring tax provisions1

3,557

Index AMT income limits to inflation1

1,008

Remove BCA2011 automatic sequester: Defense Discretionary3

539

Remove BCA2011 automatic sequester: Nondefense Mandatory: Medicare

132

Remove BCA2011 automatic sequester: Nondefense Mandatory: Other2

52

Remove BCA2011 automatic sequester: Nondefense Discretionary3

356

Total direct effect on federal debt

5,960

Present Value of federal debt increase

Source: Fiscal year totals based on CBO’s January 2012 Budget Outlook. “BCA2011″ stands for Budget Control Act of 2011.

1 Assumes extension of expiring tax provisions and adjustments to AMT limits will be implemented together. Excludes payroll tax reduction.

2 Excludes Social Security, Medicaid, and other programs exempt from DCA sequester.

3 Elimination of sequester automatic spending cut not assumed to affect taxes and transfers of current generations.

Table 2 Ten-Year Generational Accounts by Selected Age and Gender: 2013-22

(Present values of net taxes in thousands of constant 2012 dollars)

Baseline Projection

Alternative Projection1

Difference

AGE

Males

(1)

Females

(2)

Males

(3)

Females

(4)

Males

(5)=(1)-(3)

Females

(6)=(2)-(4)

0

-15.6

-15.4

-15.6

-15.4

0.0

0.0

10

-11.3

-11.8

-11.5

-11.9

0.2

0.1

20

61.4

38.1

56.0

36.4

5.4

1.7

30

135.8

77.1

117.5

63.3

18.3

13.8

40

163.2

104.2

131.4

84.0

31.8

20.2

50

159.5

111.4

126.5

93.7

33.0

17.7

60

-1.3

-13.5

-35.3

-23.6

34.0

10.1

70

-168.3

-150.9

-184.3

-157.4

16.0

6.5

80

-166.2

-146.2

-172.2

-150.6

6.0

4.4

90

-107.2

-98.4

-109.7

-101.1

2.5

2.7

Source: Author’s calculations.

1 Includes the effects of all items in Table 1 except automatic sequester defense and non-defense discretionary spending changes. The two latter items are cumulatively projected to be $895 billion during 2013-22

 

2中第1列和第2列显示的是国会预算办公室基准计划里不同年龄和性别群体的净税收支付额现值。根据表格数据显示,非常年轻的人群和60岁以上的老人将接受净的政府转移支付,与此对照,不足60岁的成年工作群体在未来10年支付的税收额将大于从政府处获得的转移支付。表2中的第3列和第4列显示的信息和前两列类同,只不过是在国会预算办公室替代计划下的相应情况。

不管是基准计划还是替代计划下,未来10年里最重大的公共代际间转移支付都将发生在中年工作群体和退休群体之间。举例来说,在替代计划下(列3所示),40岁女性群体在未来10年将人均承受现值为131400美元的联邦政府净税负担;与此同时,70岁男性退休群体在未来10年将人均获得现值为184300美元的净转移支付。众所周知,这一预期的再分配状况——对未来10年联邦政府行为的一个缩影——主要源于工作人群通过缴纳医疗保险税,支撑医疗保险计划向退休人群提供福利保障。值得指出的是,预期的代际账户遗漏了当下年老的一辈过去缴纳的税款。然而,代际账户的主要用途在于揭示政策变化在未来可能造成的影响,下文将对之进行讨论。

基准政策下意味着增税或减小转移支付、政府购买,因此从基准政策转向替代政策,对于几乎所有世代而言将导致征税减少和转移支付增加。表2的第5列和第6列显示了基准政策和替代政策下不同世代间精算现值的差异。对于如今40岁的男性群体而言,未来10年增长的资源将平均为其每人带来现值31800美元的收入。对于如今40岁的女性群体,则为20200美元。考虑到基准政策转向替代政策时,所更除的政策具有不同的直接税收转移发生率,所以不同年龄和性别的群体,其获得的净资源增长的现值也不尽相同。在国会预算办公室的替代政策下,未来10年里无论男性还是女性,成年人群中年轻的一代和退休人群收入增加的幅度将有所减小。

此外,当今的一代人将因为纯公共产品和服务领域——国防和非国防类非必需项目——更高额的政府购买(过去十年来总额高达8950亿美元)而获利。通常而言,意在提供额外公共产品的政策应当由会从中受益的群体来买单支撑。但是,从基准政策转向替代政策,意味着将向当代人提供更多公共产品和服务,不过与此同时,也意味着更多的转移支付,和更少的税收。

1和表2捕捉到了美国决策者现今面临的两难困境。考虑到他们过去减少、推迟或者阻止施行现行法律的“财政悬崖”政策,他们必须清楚地确信不再像过去那样做将会损害经济发展——减缓GDP增长和减少就业。试图通过依循替代政策的路径——或者对之略加调整——来避免那些影响,将给予当代人额外的资源和公共福利,然而却也意味着将以国家债务增长7.8万亿美元为代价(包括6万亿美元的直接政策影响和1.9万亿美元的额外还本付息支出)——而这一代价毫无疑问将由未来的工作和纳税群体买单。

另一方面,除了过去致力于减少、阻止和推迟基准政策的影响——自2010年末起政府还开始采用一项局部性的工资税假期制度,在此背景下GDP增长持续疲软,就业增长率持续处于低位。如果接下来的一两年里情势依旧如此,那么采用替代性财政政策或许会产生额外债务,并且还不会如预期般给经济增长带来短期好处。事实上,如果继续依循替代性政策路径、继续快速累增债务,那么最终或许会给出口和就业带来不良影响,而这些影响正是现今决策者们力图避免的。

尽管就一般意义而言替代性政策下的资源再分配权衡得到了人们的重视,但是总的说来他们对于劳动者、消费者和退休人员的影响并没有被官方预算报告机构明确无误地计算和呈报。这些补充预算指标的缺失,使得围绕财政政策的辩论仍旧缺乏重要信息,从而无法帮助法律制定者进行调整以作出更好的国家财政政策选择。

 

五、财政预算基准性和替代性路径延续10年以上所产生的代际影响

毫无疑问,世界不可能在2022年——即国会预算办公室当前10年期预算计划的最后一年——就告终结。那么将现今基准性法律政策和替代性政策延续至2022年以后,将会产生怎样的影响呢?虽然国会预算办公室不具有法律义务作这番打算,但它偶尔会提供一些关于长期预算计划有用的报告信息,呈报联邦总收支的预期情况——基准性和替代性财政预算政策延续额外几十年后可能产生的影响。然而,同样的问题在于,那些路径对代际间的影响尚不为人所知。由于无法充分了解联邦税收和转移支付长期收支状况的细节,所以该项研究对国会预算办公室10年期基准性政策和替代性政策路径进行了扩展和重新界定,以便研究其对代际间的影响。同样,利用社会保障总署提供的人口预测报告,以及一些有关税收和转移支付的微观数据文件(参见附录A.1),计算出2022年的人均预算值。不同年龄和性别群体的税收收入和转移支付的价值,都依照国会预算办公室发布的未来每年长期生产力增长率做了上调。各类医疗福利的计算则例外,将其增长率调整至高于外加人口增长的广义经济生产力增速——如此则与事实相一致。

同样,也计算了代际账户各项,即个体剩余生命时间里缴税额减去获得的转移支付额后的精算现值量。在之前的部分中,已经通过3.2%的通胀调整贴现率和死亡率对预算的税收和转移支付进行了贴现。表3显示的是2013年美国人口中选取了特定年龄层段,并依照性别划分,在联邦财政基准性和替代性政策下,计算得出的代际账户。在替代性政策下,40岁男性人群的代际账户为年均37600美元。表2(第3列)中显示的201340岁男性人群10年期净税收的现值则要大得多:为131400美元。差异产生的原因在于,在个体50岁生日之后,2022年之后其所获得的未来社会保障、医疗和其他社会福利的现值就超过了其之后支付的税收现值——超过的数额和两项估计值的差额大致相当:93800美元。

 

Table 3  Lifetime Generational Accounts as of Fiscal Year 2013 by Selected Age and Gender

(Present values of net taxes in thousands of constant 2012 dollars)

Baseline Projection

Alternative Projection1

Difference

AGE

Males

(1)

Females

(2)

Males

(3)

Females

(4)

Males

(5)=(1)-(3)

Females

(6)=(2)-(4)

0

150.4

23.4

76.8

-19.3

73.6

42.7

10

211.3

58.9

122.2

7.1

89.1

51.8

20

271.1

95.7

168.9

38.3

102.2

57.4

30

246.3

74.0

138.2

14.8

108.1

59.2

40

140.2

10.3

37.6

-38.6

102.6

48.9

50

-15.6

-92.8

-98.6

-125.7

83.0

32.9

60

-213.1

-232.3

-269.4

-250.8

56.3

18.5

70

-285.4

-273.2

-309.3

-283.9

23.9

10.7

80

-198.1

-184.1

-205.8

-189.8

7.7

5.7

90

-109.4

-102.4

-111.9

-105.2

2.5

2.8

女性的代际账户额通常比同年龄段的男性小,原因在于一方面她们比男性工作和挣得更少;另一方面又比男性活的更长,从而积攒的社会福利更多。对于40岁的女性而言,她们的替代性代际账户(表3-38600美元)和替代性10年期账户(表284000美元)间的差额相当于122600美元。这个数要大于40岁男性的相应差额,因为女性一般纳税额小一些,同时又普遍倾向于比男性在2022年之后得到更为长期的社会福利,因为她们一般寿命比男性更长。

3显示如果替代性政策延续超过10年,那么相较于基准性政策,替代性政策下当代人将承受小得多的财政负担。举例而言,现今30岁的男性和女性——这一人群将迎来他们工作和挣钱的高峰阶段——所获得的生命资源增长将分别达到10810059200美元。长远看来,采用替代性财政政策优于基准性财政政策,将大幅增长所有世代(包括年纪较轻的退休人员)的生命资源。在替代性政策下,通过联邦自行开支扩大了联邦公共物品的供给,也会给当代人带来额外的社会福利——而这项福利并未在表3的数据中得到反映。

 

联邦财政失衡

如前所述,对联邦政府财政状况所做的财政失衡测量——以永续方式进行计算——将充分影响联邦政府潜在税收和支出政策的制定。计算时利用政府长期利率对未来财政赤字(非利息性支出减去收入)进行贴现。计算得出的预估结果——以2012年为基准年——表示出政府在给定的政策体系下,为支付未来所有财政赤字所产生的利息而可能需要的额外资金量。或者,该结果也相当于想永远保持那些政策不变所需要的额外资金量。

4最后一行数据显示在基准政策下,联邦政府2012年的财政失衡量(以2012常量为基准进行计量)达到54.4万亿美元。这一数值由两项财政失衡数据构成:一项为正的64.8万亿美元,来源于两大社会保险项目——社会保障和医疗保险;另一项为负的10.5万亿美元,来源于联邦政府其他各项目。

 table 4

在替代政策下——如表5最后一行所示——2012联邦财政失衡量达到91.4万亿美元,其中包括政府其他运作项目带来的几乎所有增长额,贡献出一项达25.5万亿美元的正值额。两路径下37万亿美元的差额源于采用的是替代性政策而非基准性政策,也使得未来的决策模糊不明。即使在基准政策下,联邦政府的财政状况也不容乐观。讽刺的是,政策制定者们面临的最为紧迫的挑战在于如何避免“财政悬崖危机”——也就是说,如何严格遵循替代性政策路径,并且还要避免在维持基准性路径下“现有”政策可能对经济造成的直接负面影响。

 table 5

由于估测的财政失衡数额相当庞大——将之表示为占未来国内生产总值现值(相关GDP数据参见表6和表7)或未来工资总额现值(参见表8和表9)的比重更容易为人理解。表6显示,要消除基准政策下的财政赤字需要耗费未来GDP5.4%。但是在替代性政策下(该政策更接近当前的政策方向,或者说“现行政策实践”),需要的牺牲则更加巨大——将耗损未来GDP9%。这些财政失衡指标比显示了政策需要变革的程度——政策制定者们必须在当下即颁布变革,并且在未来维持之——改变联邦政府未来收支在两个政策路径下原本预定的轨道,以便消除财政失衡。对政策的调整最终必须十分充分,减小收支间的失衡直至为0。也就是说,政府最终必须完全支付所支。

 table 6

对于一些观察者而言,替代性政策/实践下占到GDP 9%的财政赤字似乎是可控的。但是,国家的整个GDP并不受制于税收收入。如果把工资总额作为一个合适的基底,那么为在2012年起消除财政赤字,所需要的额外工资税额在基准政策下将占GDP11.7%(表8替代性政策下将占GDP19.7%(表9)。从基准政策转向替代政策将导致政府其他账户项目产生8%的工资变动。2000代早期进行过相似的估测,当时的结果指出为解决美国财政赤字问题需要加倍征收工资税。然而如今为实现同样的目标,却需要加征不止一倍的工资税。

 table 8-9

4到表9显示出财政赤字在不断扩大,不仅仅是绝对数额上,占未来GDP或工资总额现值的相对比重也在不断上升。相对比重不断上升的原因在于,财政赤字依利率呈现较快增长,而GDP和工资总额却依总体经济生产率提高呈现较慢增长。表9显示,如果再下个10年里不转变“现行政策实践”(国会预算办公室的替代性政策),那么将需要更大规模的政策调整:如果等到2022年才行动,那么需要进行的调整将不再是从2012年起增加19.7%的工资税,而是需要增加21.3%

10显示在基准性和替代性政策下,使用替代性收支政策所对应的财政赤字情况。表格中的每一列显示的是每一行对应年份下的比率数据。第一列的数据显示,即使在基准政策下财政赤字额也早已和联邦政府的全部可支配预算支出额大致相当(参见表10中倒数第二行)。从表格中可见,举例而言,在替代性政策下,为消除财政赤字税收收入必须翻倍,或者社会保障和医疗保险的福利支出必须大幅缩减(即缩减至其预算规模的十分之一)。否则,就需要全部联邦财政收入增长50%(参见表10第二板块第4行),或者所有工资所得税总额增长86%(参见第5行)。

 table 10

译者是上海金融与法律研究院研究助理石海欣。

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