限制移民占用国家福利,而不是不让其入境(一)

原文选自加图研究所POLICY ANALYSIS NO. 732 Alex Nowrasteh 是加图研究所全球自由与繁荣中心的移民政策分析师。Sophie Cole曾是加图研究所的一名法务助理。

 

一、   概述

经济学家相信,移民会增加经济规模,提高生产率,无论对那个团体都是一种经济福利。从历史上来看,移民对于联邦预算起到的作用是积极的,它改善了美国的长期财政状况。根据不同的提议,联邦法律也做出了相应改变,边境安全,经济机会和2013移民现代化法案,会进一步增加未来移民对财政的影响。

移民改革的批判者担心移民会过度索取公共利益。除此之外,他们支持改变移民可以享受福利的法律资格。加图研究所(Cato Institute)已故的主席Emeritus William Niskanen认为,应取消移民享受贫困家庭临时补Temporary Aid to Needy Families (TANF)),营养补充援助项目(Supple?mental Nutrition Assistance Program (SNAP or food stamps)),追加安全收入(Supplemental Security Income (SSI)),医疗和其它福利项目的资格。他说过“要在福利上围起一堵墙,而不是在国家边境上。”这样做可以降低移民对社会救济的依赖,提高移民间的国际流动率。同时应该将这种资格的限制宪法化。这份政策分析展示了如何执行这些改革。

 

二、         简介

边境安全,经济机会,和2013移民现代化法案(移民改革法案)排除了一些移民接受联邦救济的资格。法案阻止注册的临时移民RPI),蓝卡持有者,和新进特邀工人接受联邦政府发放的社会救济。尽管移民接受社会救济已经有了这些阻碍,移民改革的反对者们仍关注于移民改革可能带来的财政支出,他们认为财政救济对象的人数在移民改革的提议下会大量增加,从而伤害美国长期的财政状况。

近期的Sen.Jeff SessionsR-AL)表达了类似的担心,“1.1亿非法居民中的大部分人没有高中文凭。允许他们接受社会救济,社会服务和医疗保健服务是相当昂贵的。”前参议员Jim Demint(R-SC),现任Heritage基金会的主席,同意Sessions的看法,提道“对于最新得到合法身份的移民,推迟他们可以接受联邦社会救济的时间,只不过是推迟清算的日子。真正巨大的开销来自于那些未经授权但仍领取退休福利的移民。”

担忧移民改革对于社会福利和美国政府财政状况的影响是合理的。在社会救济问题上多花的每一元钱,都会是拖累联邦政府的财政状况,保持持续衰弱的依赖,导致劳动市场的僵化。历史上,移民从长远角度看来对国库都是绝对有利的,不过通过法律上的改革,降低对于移民的社会救济支出,在中短期也可以增加移民改革带来的财政利益。这份报告提供了很多关于如何取消或是限制非居民参加联邦政府社会救济项目。

通常,当低收入移民和低收入的本土公民都是收益人时,低收入移民收到的社会救济要少。但是,比起土生土长的美国人,所有的移民都更容易从联邦政府社会救助项目中获利,因为总体来说移民更贫困。在医疗关爱A部分中,移民支付的钱比他们目前享受到的福利要少,因为比起本土美国公民,他们更难达到享受这一福利的年龄。在提出的移民法改革方案下,移民得到的福利会比他们现在所有的更少——但这并不能改变批判者对于移民会滥用社会福利政策的想法。

近期的民意调查显示,44%美国人对于非法居民最主要的担心便是他们会加重政府服务的负担。三年前一个相似的调查也显示,84%美国人担心移民会加重政府服务的负担。2000年,86%的共和党人,64%的民主党人,和76%无党派人士同意“非法移民给美国经济带来的更多是伤害,因为他们享用了公共服务却没有缴税。”同年,对于“非法移民可能在美国的学校,医院和政府服务中造成不公平负担”的说法84%人给予了“非常担忧”或是“有点担忧”的回应。

   因为在公众的印象中,移民接受的社会救济太多了,进一步限制移民接受社会救济不但让公共政策听起来有了进步,也提高了公众对移民改革整体的评价。

   考虑到与提供公共福利相关的的联邦法规相当多且各式各样非常混杂,下面提到的法规并不是所有决定非居民可以获得社会救济的法律。不过,我们希望可以为有兴趣的团体提供一个有力的起点来分析。

 

三、   移民带来的经济利益

大部分经济学家同意移民会增加经济规模,提高生产率,增加几乎所有团体的收入。学术争论集中在移民大于了利益规模,谁才是主要的受益者,而不是利益是否大于成本。

移民主要是被美国的经济机会吸引来的。同样的工种,美国的平均工资比墨西哥高出2.53倍,对墨西哥移民来说是巨大的吸引力。工资水平的差异在美国工人和亚洲工人之间甚至更大。三大主要的移民来源国是印度,越南和菲律宾,那里的工人预期自己搬到美国之后工资水平会相应提高6,6.5倍和4倍。美国的高生产率导致了巨大的国际差异,也从人口移动中获益匪浅。

劳动力流向美国是对国家间变化的经济机会的一个理智且互惠的回应。健康平和的移民,就像货物、服务和资金一样,在边境间流动,通常对输入国和输出国都有益处。

移民从几个方面对美国经济有利。移工填补了劳动力市场的空缺,即使是在一些失业率高的时候。“分割假说”说明了移民的分布并不成比例,主要集中在技术含量最低和技术含量最高的工作领域,因为劳动力的供给和需求间的差距在这些分割区是最大的。本土的劳动力主要集中在中等教育水平和中等技术含量的区域,而水漏型的移工储备恰好互补了这一情况。所以很多时候,移工并没有和绝大部分的美国工人竞争抢工作,而这也是利于移工的潜在收入水平的。此外,移民所流向的这些分割区的工作,大多是美国人不会去做或没有能力去做的。

比起本土劳工,移工拥有不同的技能和教育背景,实际上提高了很多美国人的工资水平。本土工人因为有着英语沟通能力的优势而获得更高的工资。低技术含量的移工通常英语水平也差,因此他们在需要体力劳动的低工资工作岗位有相对的优势。技术水平不高的移工则集中于不需要专业英语水平的工作,比如建筑、农业和制造业。面对这种现象,本土员工移向需要运用语言技术的岗位,如领班和管理。

这样,移工带来了更全面的专业化分工,使美国人变得更高产。新来的低技能移工对之前移工的工资水平由负面影响,因为他们的技能很相似。本土员工的工资仍旧在往上涨,低于高中学历的美国工人可能是唯一的例外。大约有8%的美国人没有高中文凭,而他们的收入水平因为移工的关系在1990年到2006年之间下降了4.7%

非法移工导致的职业集群支持了互补任务专业化的假说。全国范围内,非法的移工估计完成了25%的农场工作,19%的维修工作,17%的建筑工作,12%食品加工类工作,10%的制造业工作,总共占据劳动力总数的5%。相比于只有8%的本土美国人没有高中毕业,非法移民中的这个比例高达47%。(在1960年,美国到达工作年龄的成年人中有50%没有完成高中学业。) 那些被低技能劳工填补的工作岗位并没有消失,但是低技能的本土美国人数量随着这些岗位被移工填补而锐减。重要的是美国人对职业化的商品和服务的需求并没有消失。

移民提高了劳动力的流动,从而减少了劳动力市场效率低下的情况,加快了经济增长。让贫穷的工人在美国工作,即使是临时的工作签证,他们也可以积累起和在自己本国工作相比巨大的财富。根据经济学家Michael Clemens的计算,让额外的3000孟加拉工人在美国工一年为孟加拉国带来的额外收入,相当于大肆宣传的Grameen银行可以带来的额外收入,后者是为孟加拉人提供小额信贷的先锋。仅仅是让低技能工人临时在发达国家工作一段时间,就可以为全球带来巨大的经济效益和经济发展。

因为在没有授权的情况下工作所隐藏的法律风险,非法的工人和拥有相同技能的合法工人相比,自然的就拿更少的工资。从政府要求到潜在的巨额罚款与惩罚,商业制裁鼓励了转包商(subcontractor和现金支付工资的情况。对雇主的制裁就像赋税一样,大部分的成本通过数量要求和更低的工资转移到了没有工作授权的移工身上。

雇主和转包商通过支付更低的薪酬和糟糕的工作条件来弥补他们雇佣没有工作授权的工人的法律风险。近年来,风险正在逐步上升。2009年,移民和海关执法局(ICE)开始大量增加对公司I-9记录的调查和审计。ICE大约在同一时间调查了超过1000家的偏远企业。特定违规行为的罚款金额自2008年来已翻了16倍,2011年金额的是1046.3988万美元。政府的行动削弱了移工的生产率和讨价还价的能力,降低了他们对美国经济发展的贡献。

此外,非法劳工随时有被驱逐出境的威胁,这对于对他们进行物质刺激从而提高生产率和工资有反作用。因为驱逐出境将会使得这些投资打水漂,而其中很多投资是针对美国的,非法移民所要求的工资比合法工人低。1986年里根对于非法移民合法化的改革,使得他们的工资水平在短时间内上升了2.1-13%,因为他们有了合法工作的身份。

1995年,劳动部门的一份研究发现,获得合法身份后,那些移工会把多挣的工资投资在自己的技术培训与继续教育上。研究显示“合法化身份对很多移工来说是一个转折点。突然之间,他们开始在语言技能,教育和培训上进行投资。”43%的墨西哥工人在获得合法身份后进行了各种技能提高的培训,“对于大部分群体来说,他们的人力资本比原来翻了一倍不止。”今天的移民改革法案很可能对于那些身份合法化的人有类似的影响。

大部分经济学仅仅研究关注于移民如何影响本土美国人——几乎没有去评估对于例如贸易之类其它国际经济政策的影响。移民自己从移民过程中获得的利益也应计算在内,就好像在其他经济分析中,双方的收获都要算在其中。只有很少一部分的经济学家在分析移民的益处时,正确地把移民——其中很多人被称为“新美国人”——获得的巨大经济利益计算在内。不过,尽管把移民的最大获利者排除在外,移民本身仍旧被认为是收益大于成本的。

 

四、   限制居民接受社会救济带来的财政益处

长远来看,移民的增加对美国财政有着积极的作用,尤其是考虑到它带来税收的增加,对福利改革的影响,规模更大发展更快的经济,以及移民对福利设施的低使用频率。用William Niskanen的话来说,“在福利体系周边围起一道墙,而不是在国家边境上设立关卡”,改革移民享受福利设施的权限,将会减少财政在移民身上的支出。

20113月的Inte?grated Public Use Microdata Series of the Current Population Survey(iPUMS-CPS)调查数据显示了还未取得美国籍身的移民与美国公民在不同福利项目中所占的比例(见Table 1)。

限制非美籍居民接受社会救济的权限对于财政的正面影响较小。Table 2中列举的项目里面,占总人口7.1%的非美籍居民使用了整社会救济开销的6.7%,占总人口数92.9%的美国公民使用了余下的93.3%社会救济开销。阻止非美籍居民接受讨论中的五个社会救济金项目,可以立马为纳税人节省超过290亿美金的税费。通过新法律进行福利改革,把现在允许非美籍居民获得的社会救济,改革为根据非美籍居民在一定年份中的社会地位来决定保持或调整其获得社会救济的资格,尽管这比起完全取消非美籍居民获得社会救济资格的幅度要小,但可以为财政带来积极的影响,

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限制非美籍居民获得低保福利救济项目(means-tested welfare programs)可以立马为纳税人节省上百亿美元,同时改革新移民法案下获得合法身份的移民享受福利项目的资格,节省了未来津贴的发放。比起简单地限制低保福利救济项目,同时进行福利改革会对财政产生正面并更有针对性的影响。此外,还不算一个非法移民在获得合法身份后需要支付的社会保障和医疗补助计划,这些都减少了合法移民可获得的福利。调整合法移民可以获得社会福利的法定年龄也许在政治上是困难的,但好处是它会带来对财政的积极影响。

如果非公民享受福利的权限受到限制,一些移民可能为了获得社会福利选择加入美国籍或是比他们原计划更早地加入美国籍。尽管这样的现象是少数的,但在1996年个人责任和工作机会协调法案(Personal Re?sponsibility and Work Opportunity Recon?ciliation Act)限制移民接受低保救济后,的确出现了这样的情况。尽管,很难区分它和加利福尼亚反移民法案(如187提议)对移民入籍率的影响。

没有足够的历史证据证明福利政策能把人们从低福利国家吸引到高福利国家。2000年至2009年,移民人口增长最快的州人均社会福利开销是最低的,而移民人口增长最慢的州有很高的社会福利开销。不同的是,人均福利开销最低的州有更好的经济政策,经济发展加快并有更多的工作机会,而比起福利政策这才是最吸引移民的。

在州与州之间搬迁的成本是很高的,这就是为什么移民不愿意为了小小的福利政策而搬迁,不过入籍的成本相对而言也是很高的。每份N-400的入籍申请要花费685美金,这就把想入籍但没有足够经济能力的移民挡在了入籍的门外。入籍的高成本虽然不能消除,但很可能可以抑制严厉的福利限制政策出台后产生的入籍热。

有多少人会为了福利而选择入籍是个未知数,因为改革后这方面的政策会比现有的严格许多。目前一些移民的入籍是动态且理智的回应,可能会减小限制福利的益处,要改变福利现状,在其它不变的条件下,要100%的移民都入籍才可能。此外,入籍后的移民需要终生纳税,这就拓宽了征税跨度。在目前提出的移民改革法案下获得合法身份的移民,要成为公民还有很长的路,要经过很多年福利政策的实施,他们才会增加福利救济的开销。

译者是上海金融与法律研究院研究助理张琨。

 

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