限制移民占用国家福利,而不是不让其入境(二)

原文选自加图研究所POLICY ANALYSIS NO. 732 Alex Nowrasteh 是加图研究所全球自由与繁荣中心的移民政策分析师。Sophie Cole曾是加图研究所的一名法务助理。

 

五、   隔开福利政策后的影响

毫无疑问,切断非公民获得社会福利保障的权力会影响到一些移民的生活,但并不会像我们以为的那么多。比起本土美国人,非公民参加医疗补助计划(Medicaid)的比例低了16.6%,使用SSI的可能性小了31%,而成为无业者的可能性要小8%(见Table 1)。但是,所有的非公民接受SANP或是食物补贴(food stamps)的可能性比本土公民高出了28%,接受TANF可能性高了60%(见Table 1)。

比较低保福利救济在贫困本土公民和贫困非公民之间的使用情况,会发现贫困移民对低保福利救济使用的要少(间Table 3)。贫困人口,无论身份是移民与否,都更有可能使用保福利救济项目,也更容易被限制福利的政策所影响到。和贫困的本土公民相比,贫困非公民被列入医疗补助计划的可能性低了23%,接受SNAP福利的可能性低了11%,从TANFSSI和其它失业保险获得各种现金补贴的可能性低了7%(见Table 3)。没有保险的贫困移民目前更多地是依赖那些接受现金的诊所和医疗中心,而不是政府补贴的医疗补助计划。这种趋势增强了医疗补助计划会不再有效的可能性。

table 3

美国的第二代移民在教育,收入,住宅拥有率,公民同化,和贫困率上与美国本土公民的收敛现象,表明社会救济并不是促进不同年代人之间的流动性和移民同化的必要条件。通过减少现有的移民对社会救济少量依赖,确实能够加快这种流动。

劳动力参与率和取得技能是刺激流动性的两大重要指标。低保福利救济减少了劳动力参与率与技能的取得,人们可以放慢经济进步的步伐。欧洲国家劳动力市场规章和僵化产生了高失业率,加上丰厚的失业保障金,减慢了移民在这些国家经济同化的步伐。幸运的是,美国的大部分移民没有因福利政策放慢脚步。在海外出生的成年人的劳动参与率是67%而本土出生成年人的劳动参与率为63.3%45岁到64岁之间的移民比起同一年龄段的本土公民在劳动市场的参与率更高,不过本土公民在其它年龄段的劳动参与率更高些。男性移民加入劳力市场的比例远远高于本土男性公民,不过移民女性比起本土女性公民加入劳动力市场的可能性要小。减少给予移民的福利补助可以提高他们的劳动参与率。对于福利体系的依赖目前并没有扭曲移民团体的经济进步,不过要阻止这一情况在未来发生。

历史上,波多黎各人对美国大陆福利的依赖,以及他们相对缓慢的经济增长是有警示性。从波多黎各和其它美国保护领土来到美国大陆的人,虽然出生时就是美国公民,但他们在教育程度和英语水平上与移民很类似。二十世纪五六十年代,波多黎各人开始大量搬迁到美国大陆,他们和美国公民享受一样的社会福利政策。这也导致与墨西哥,多明尼加共和国等更贫穷的地方相比,他们经济上的进步更缓慢。从美国保护领土来到美国大陆的美国公民使用福利的比例大大高于美国的移民人口。尽管很难得到最近的数据和分析,因为波多黎各人确切来说并不是移民,但波多黎各人群中相对缓慢的同化率显示社会福利政策会削弱移民潜在的经济能力。

其它贫困和低收入移民群体,比如多明尼加共和国人,并没有获得波多黎各人拥有的大量福利,但他们的后代更快速且成功地融入到了美国经济中。把非公民排除在福利保障外可以节省纳税人的钱,并且有可能提高移民经济同化的速度。

 

六、   确定社会福利制度

在福利政策周围筑起一道高墙是非常重要的,但不是更自由的移民政策的唯一组成部分。放宽移民对于美国以及世界上其他区域未来的经济发展都是至关重要的。对非公民限制低保福利救济和福利项目,欢迎更多合法的移民,是政策上巨大而有利的改变。

因此,限制非公民获得社会救济的权力是公认的一项充满野心的改革。我们确立的制度可以不要太广泛,例如限制获得社会救济直到此人获得绿卡超过10年以上,或是限制非公民的权限除非他们是难民,或者限制特定的社会福利,保持其它的不变。

如之前提到的,关于社会福利的限制可以不包括之前的移民,允许目前的移民保持他们获得社会救济的权力,而限制未来的移民获得这些好处。不管这些改变的范围如何,确立好的政策需要为福利体系的围墙,或至少是限制它的可能性绘好蓝图。

(一)             个人责任和工作机会协调法案(PRWORA

PRWORA在联邦低保福利救济项目中引入了与移民在美国的居留身份和时间长度相关的限制。由此产生的关于移民获得医疗保健与人力看护服务有关的联邦和州法律,变成了一系列拼凑在一起的复杂且迷惑的资格条例。此外,PRWORA自那以后被修正且不受重视。

PRWORA定义了三种移民身份:符合资格的,不符合资格的,合法居留的。不同的公共项目有不同的身份资格要求,“符合资格”的非公民有资格享受联邦社会福利项目。这些人包括难民,获得庇护的个人,合法的长久居民,符合“湿足/干足”(“Wet foot/dry footpolicy政策的古巴人,拥有临时保护身份的海地人,家庭暴力受害者,人口贩卖受害者,获得国土安全局假释超过一年的人,以及已经被保证不会受到驱逐的人。因此为了否决非公民可以获得的社会福利好处,需要修改或是加强PRWORA的移民资格定义。

PRWORA根据合法居留的移民到达美国的时间,以及他们在美国居住时间的长短,来限制他们享受社会福利政策的资格。1996年后,在PRWORA的规定下,大部分合法非公民在他们居住在美国的头五年里没有资格享受社会福利。五年之后,如果他们达到了福利项目除了身份资格以外的要求,他们就可以加入。

不符合资格的移民身份与非法移民是不同的。很多合法移民和签证持有者,比如学生,游客,寻求庇护者等都属于不符合资格的移民。PRWORA是将社会福利限定在本土美国人与类似移民(immigrants alike)之内的重要改革。1996年之后,很多规定削弱了关于移民利的限制。社会福利改革需要禁止非公民享受PRWORA提到的项目,或者至少重启绿卡持有者需五年才能享受联邦福利的政策,这一政策在过去11年中被削弱了。

(二)             贫困家庭临时补助(TANF

PRWORA建立了贫困家庭临时补助项目。TANF取代了待抚养小孩家庭援助(Aid to Families with Dependent Children),工作机会(Job Opportunities,基础技能训练(Basic Skills Training),和紧急援助项目(Emergency Assistance)。TANF是鼓励被援助者重返劳动力市场的临时援助项目。TANF2005年重新被列入减少赤字法案中Deficit Reduction Act of2005)。

移民资格限制并不是TANF法律中的一部分,不过以独立规定的形式覆盖了非公民获得公用福利资格的部分,并且通过PRWORA第四条和随后的修正案生效。TANF的法规简单涉及到 “部分外来人口待遇的特殊法规。”因此,把TANF项目限定在美国公民范围内,修正并且加强PRWORA的资格定义(如之前医疗补助计划,个人责任和工作机会协调法案部分中提到的那样),会在TANF围筑起面向非公民的一道墙。

拥有美国籍小孩的非法移民可以获得TANF福利,所以非法移民可通过只有孩子获利的方案(child-only cases),代替他们的孩子接受TANF儿童与家庭行政署的家庭援助办公室起草了只有孩子获利的方案。改革要在此领域加强申请的严格性,这样才能消除欺骗案例发生。

(三)             追加安全收入(SSI

SSI是一个针对收入很少或是没有收入的老年人,盲人,残疾人的联邦收入补助项目。PRWORA限定了非公民享受SSI的资格,将没有接受过SSI的“不符合资格”移民排除在外,大部分符合资格的移民是在福利法通过之后才进入美国的,大部分没有残疾的老年人则在法律通过前就在美国了。因此,在难民联合反抗“7年时间限制”后,国会在2008年实行了SSI老年及残疾难民扩大法案,对难民放宽了资格限制。在特殊情况下,一些难民可以获得额外两年的SSI18岁以上的人必须提交一份声明表达他们为成为公民而努力,如果他们已经在申请公民的过程中,他们可以获得额外三年的SSI2008年的扩大法案已经在2011930日过期,所以不再是个问题。需要改革PRWORA(就如在医疗补助计划,和个人责任和工作机会协调法案部分中提到的那样),使SSI只向美国公民开放。

(四)    医疗补助计划

医疗补助计划是针对低收入个人的医疗援助项目,由州政府和联邦政府共同出资。它由州自行管理,作为1935年社会安全法案的修正案在1965年首次生效。

联邦法律要求,当一个人有获得医疗补助资格时,州政府不能减少他获得的其他福利。一个州不能在要求申请者必须是本州居民外,额外附加公民或是长期居留权的要求。年龄和工作与否都不能成为获得医疗补助的限制条件。

2010年的病人保护与可负担关怀法案(the Patient Protection and Af­fordable Care Act)将从2014年开始扩大人们接受医疗补助项目的资格;个人收入超过贫困线133%的个人有资格获得医疗费用的覆盖,无论他有没有需要抚养的小孩。不过,美国最高法院在NFIB v. Sebelius一案的审判中,表决州政府为了继续获得医疗补助计划的资金,没有必要非得同意个扩充方案。到2013年,已有一些州明确表示不会扩大资格条件。

尽管医疗救助项目在国会和医疗保险及医疗救助中心(CMS在设立的基本规定下运作,每个州都可以运行它自己的项目。在一定情况下,申请者要求覆盖医疗开销的请求可能被拒绝。因此,尽管州必须要遵守的基本框架是一样的,关于资格的规定,州与州之间的差距可能很大。

比较低收入成年移民与低收入成年美国人,可以发现后者使用社会福利的频率大大超出前者。收入低于贫困线200%以下的贫困成年非公民中只有19.7%受到了医疗补助,在同样贫困的本土美国人中这个数字是25.6%而在入籍的美国人中比例是29%无论非公民的贫困移民使用社会救济的比例有多低,非公民不应该有权力获得医疗救助和CHIP可是如果比较所有非公民和所有公民,就会发现非公民更有可能使用医疗救助项目和TANF

(五)    紧急医疗救助

紧急医疗救助覆盖紧急医疗情况下的治疗开销。联邦法律普遍禁止非法移民获得医疗救助补偿,但是一部分的州-邦健康保险项目每年有大约20亿美金,用于帮助被认为是非法移民的人接受急救治疗,主要是偿还去医院接生小孩的费用。这一项目带来了异常多的开销,延长了病人在医院居住的时间,因为这一项目只报销住院病人的开销,不包括在家的康复或是护理的开销。就如每个州自己决定医疗救助项目一样,每个州都可以自行决定紧急医疗救助项目。

在向特定“不符合要求”的外来人口提供社会救济方面,州受到联邦法律的限制,但是几乎所有州对所有个人的紧急医疗救助服务都提供报销。很多州在移民获得紧急医疗救助的相关法律中,借鉴了原则性的定义与限制,一定程度上在州与州之间保持了法规的一致性。例如,因为联邦PRWORA允许仅仅向不符合资格的外来人员提供紧急救济的规定,大部分州都借用了联邦对于紧急医疗情况的定义,以此来保证它们与联邦的一致性。在这一项目中的改革,有必要把非公民划到不符合条件的外来人口一类中。

(六)    公民申请接受福利的紧急医疗补助证明

2005年的降低赤字法案要求,公民在加入或更新医疗保险时,必须提供文件来证明他们的公民身份,比如原始的出生证明或是护照。但是法律并没有改变对于非公民的文件要求,因此很多人可以绕过这个规定来钻漏洞。改革应要求医疗补助的申请者提供有说服力的证据,来证明他们的公民身份,以此弥补这一漏洞。

(七)    医疗补助计划审核规定

当联邦机构取消不符合资格移民享受某项联邦项目时,法律要求州和地方的机构确认申请者的移民或公民身份,但是,很多联邦机构没有能够明确哪些项目是提供联邦公共福利的,这就产生了漏洞,州立机构没有义务核对移民的身份。此外,医疗救助计划的申请者必须证明他们的公民身份和移民身份才能有权加入救助项目,但是1974年隐私权法案(Pri­vacy Act of 1974)的漏洞阻止核对一个福利救济项目申请人的移民身份。

根据隐私权法案关于政府部门使用社会安全号(SSNs的相关规定,州不能把从医疗补助计划申请中获取的信息,交给美国公民和移民服务处(United States Citizenship and Immigrations Services (USCIS))。尽管确保信息不会被用于移民执法的目的是很重要的,但这些信息应该被允许用于阻止那些提交可疑或虚假SSN信息的移民获得社会救济。改革需要更改隐私权法案,针对于医疗补助计划,SCHIP,TANF和食物补贴等项目,允许各州建立申请者公民身份审核制度,填补这一漏洞。

1996年非法移民改革和移民责任法案(Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (IIRIRA))是个重要的例外,不从联邦获资的非盈利性慈善机构可以不“判定,核对或是要求福利项目申请者证明他们的身份。”福利改革需要取消IIRIRA中直接与移民福利限制相关的例外,填补其漏洞。

(八)             营养补充援助计划(SNAP)

1996年的福利改革(PRWORA)之前,大部分在美国有合法居留权的非公民都有资格享受SNAP福利。随着PRWORA的实施,大部分合法居留的非公民失去了这一资格。1998年,国会重新给予部分在1996822日前就来到美国的移民享受此项福利的资格,包括一些老年人,儿童,残疾人,以及在越战期间协助过美国的赫蒙族(Hmong和高地老挝族成员。2002年的农业法案(Farm Bill of 2002)完全恢复了非公民享受SNAP的资格。它向在美国居住5年以上的合法非公民,18岁以下的儿童,接受与残疾相关的援助和福利的移民大规模开放了SNAP资格。

因为2002年农业法案对福利享受资格的重启,从贫困的劳动家庭及他们的孩子,到1996822日之前就合法居住在美国的65岁以上的老人,到残疾人,所有这些非公民再次获得享受SNAP的资格。20034月,在美国居住5年以上的合法外来人员再次获得此资格,200310月所有合法外来儿童不需要等待全部再次获得资格。这样,到2004年,将近100万非公民获得了享受SNAP福利的资格。非公民不应有权获得SNAP福利。此外,对于接受食物补贴的家庭,他们证明合法资格的报告要求也很松。更严格的报告要求才可以阻止现在食物补贴项目中的广泛欺骗与滥用的现象。为了阻止家庭在失去资格之后,很快便不会停止获得食物补贴,就需要加大上交报告的频率,例如每周一次。

(九)    劳动所得税减免

劳动所得税减免(The Earned Income Tax Credit (EITC))的对象是有工作(至少是兼职)并有小孩的单身或已婚人士。EITC是一个可退换的税收抵免制度,如果工人没有纳税,或是纳税低于额度,IRS会给他()寄一张支票来平衡最终的结算。RITC是全国最大的针对低收入人群的低保现金救助项目。接受EITC救助的人不需要缴纳所得说,还可以根据他们的收入和家庭规模从政府那里获得现金补助。所有申报退税和有资格享受EITC的人都可以接受补助,因为IRS会自动将其记入程序。但是,没有把工作情况汇报给IRS或没有申报所得税退税的人不能获得所得税减免额度。

EITC只对合法移民有效,但是法律允许移民在获得合法工作身份之前的三年就提出申请,只要填写一张他们有合法身份但没有工作权利时的退税单。1996年个人责任和工作机会协调法案中对移民资格的定义无法用在EITC上。此外,PRWORA通过规定SSN是在美合法工作的必要条件,来阻止非法外来人口享受EITC因为每一份退税单上都必须填写SSN这在当时被认为是非常完善的方法。但是,因为SSN造假,不当获取和合用情况的广泛存在,使这一方法不再是阻止非法移民享受EITC的最好方法。EITC应被限定在公民范围内,不过所有工人都应该能获得扣除,这样赋税就不会来自于非公民的工人。

(十)    佩尔助学金

佩尔助学金(Pell Grant)是由美国支付的货币类奖学金,帮助学生支付大学教育的开销。这一项目的资助对象是证明了有财政需要,没有获得过学士学位,没有通过参与机构加入特定学士后项目的学生。这些钱并不是贷款,也不需要偿还。美国教育部用一套标准程式来评定申请者的信息,从而确保受助者是没有获得过学士学位的本科生,是美国公民或符合资格的非公民,拥有高中文凭或同等文凭或有能力从这一项目中获利。

佩尔助学金由1995年的高等教育法案(Higher Education Act of 1965)提出。HEA1965118日通过立法程序正式成为美国法律,是林登·约翰逊(Lyndon Johnson)总统国内大社会计划的一部分。“学生经济援助”HEA第四章。

1965年的HEA的重新授权将在2013年底将被提出。借此把佩尔助学金的资格权限制在美国公民中应该是很容易做到,因为下一次的国会重新授权要求对HEA作出修正。

(十一)   住房代金券

住房选择代金券项目(Housing Choice Voucher program)是联邦政府的主要项目之一,旨在帮助收入极低的家庭,老人和残疾人在私有市场体制下获得得体,安全,清洁的住房。1937年住房法案的第八条授权了租赁房屋援助,代表3100万低收入家庭付款给私人业主。房屋选择代金券项目由地方公共房屋部门(PHAs)执行。PHAs从美国住房和城市发展部门获得联邦资金,来执行代金券项目。PHA根据年度总收入和家庭规模,决定是否有资格获得房屋代金券。这一资格基本只限于美国公民,不过一小部分特殊的非公民也可以获得。

(十二)      社会保障

社会保障项目面向退休和残疾的工人,他们的家属,和重病康复的工人,每月发放现金补助。要获得这一补助,工人必须在社会保障涵盖的职业岗位工作满特定的时间。通常,工人需要40个工作季点(QCs)才能有资格享受这一福利,不过根据工人的年龄,对于残疾和重病康复的工人获得保障的资格并没有过多要求。

工人不会自动获得社会保障的退休福利。非残疾和非重病康复的工人必须工作满40QCs且在此期间支付至少是最低额度的社会保障税,才能有资格成为这一福利的受益者。这40QCs并不是一定要连续。一旦一个工人已经工作并支付社会保障税长达40QCs他就完全有资格获得社会保障退休福利。2013年,一个工人每获得1160美金的收入,可获得一个额度,每人每年最多可获得4个额度。要申请社会保障退休福利,申请者必须有全额保险并达到完全退休年龄,退休年龄根据出生年份的不同,从6567岁不等。应直到移民获得合法身份,才开始对他们的QCs的进行计数,这样可以减少支出,并激励更长的工作年限。

对于曾经是非法移民,最后在边境安全,经济机会,和2013移民现代化法案的相关规定下,获得合法身份并最终入籍的人,把他们的QCs工作要求从40提高到60,这也许在政治上有一定困难,却可以保证社会保障机制可以获得更好的现金流。

对那些在边境安全,经济机会,和2013移民现代化法案的相关规定下,获得合法身份并最终入籍的美国公民,提高他们获得社会保障福利的年龄,将会提高系统的现金流。这些措施可以被当作违反移民法的惩罚,或是进一步福利改革的垫脚石。

(十三)      国家老年人医疗保险制度

国家老年人医疗保险制度(Medicare)涵盖了大约4千万美国人,由医疗保险和医疗补足服务中心负责。它包含了65岁以上的符合资格的移民,入籍公民,在美出生的公民,和一些有严重残疾,肾衰竭和葛雷克氏症的年轻人。一共有三种老年人医疗保险项目:项目A补助住院治疗,护理和在家健康护理;项目B补助门诊治疗,医疗设备和用品;项目D补助处方药。

对于大部分美国公民和永久居民来说,如果他们的雇主支付国家老年人医疗保险制度超过十年,他们都可以享受这一医疗保险福利。申请者必须符合以下四种情况之一,才能有资格接受福利:至少65岁以上并且有资格享受社会保障退休福利,或接受社会保障残疾福利两年或以上,或接受铁路退休或残疾福利,或是符合医疗情况中的一种。

已经在接受社会保障所支付的支票的美国公民和永久居民会自动进入到医疗保险制度中,他们可以在达到65岁后的第一个月就开始享受这一福利。没有接受社会保障付款的人,或是在65岁以前就符合医疗保险福利资格的人,需要通过社会保障管理局的网站或当地办公室来申请。申请人必须符合等待期,基本测试流程,和项目的要求,才能因某种疾病或是残疾获得医疗保险福利。

对于曾经是非法移民,最后在边境安全,经济机会,和2013移民现代化法案的相关规定下,获得合法身份并最终入籍的人,提高他们获得医疗保险补助的年龄,可以减少开销,不过几乎不知道这应该提高年龄到什么程度。相比之下,在未来十年慢慢将所有受益者接受医疗保险的年龄提高两岁,会在2035年将医疗保险项目的支出减少5%2008年非法移民占据总劳动力的5.4%因此延缓这群人获得福利收益的年龄不太会对财政造成大的影响。

 

七、   将社会福利局限于美国公民是符合宪法精神的

限制非公民获得社会福利保障的权力引起了关于其是否符合宪法精神的疑问。法律划分了外国人不同的法律地位,公民和非公民的待遇有所区别,尤其是可以拒绝给予非公民和公民一样的利益和机会。美国宪法给予的特定保护只适用于公民。例如,根据第十五和十九修正案,只有公民才能在选举中投票或当选国家选举的候选人。第十四修正案第二条款第一章节的特权或赦免条例写到“任何州都不能制定或执行任何有损美国公民特权和豁免权的法律。”但是,第十四修正案的平等保护条例并没有对公民身份做出区分,这也是提出外国人分类是违背宪法精神的说辞的基础。平等保护条款写到“任何州都不能制定和执行如下的法律……在司法权中否认任何人都是受法律平等保护的。”这一条例原本只用于州;但后来第十五修正案的正当程序条款(Due Process Clause)把它解读为可判定联邦政府是否公正执法的条例。

在立法,执法和实施法律的过程中,政府必须清晰地把公民和其它人区分开来。而对于这个问题,美国最高法院在决定以何种程度进行审查上也一直犹豫不决。尽管最高法院案例审查制度中区别对待公民和移民的条例是复杂的,但限制移民获取社会福利救济一定可以通过宪法审查。

当州将非公民排除在外或区别对待他们时,最高法院会根据平等保护条款严格地审查相关法律。例如,在Graham v. Richardson一案中,最高法院判定州限制合法外国人获得福利优惠是违反第十四修正案的平等保护条例的。亚利桑那州要求居民在本州居留时间达到一定长度才可以享受社会福利政策,而宾夕法尼亚州则只对公民开放社会福利项目。最高法院认为这样以外国人口为基准的分类是“会从根本上受到严格司法审查制度的怀疑的”,因为外国人是“不连续且孤立”的少数群体的“主要例子。”最高法院也要考虑各州的移民政策会在何种程度干涉联邦对外国人的管理。“州立法律限制外国人享受社会救济的资格仅仅是因为外国人可以与……冲突……在一个宪法上托管给联邦政府的区域不顾国家政策。”最高法院在最近Arizona v. United States一案中表达了类似的担忧,它认为州立法律撺掇了联邦政府规范及执行移民类法律的管辖权,判定联邦获胜。

最高法院之后允许州在外国人划分上有小小的例外。根据“政治功能”特例(“political function” exception),州立法律所接受理性基础回顾不再那么严格的。当州政府以公民身为基础进行划分时,政治功能特例可适用,因为“政府与州的运作密切相关,政府作为一个整体,可以将那些没有参与到政府自治过程中的人排除在外。”“政治功能”特例允许州规定只有公民才能担任警察,缓刑监督官,公共学校教师或有竞争区分的公务员工作。不过这并不是无止境的,不能禁止外国人从事公民社会主要的角色,例如成为公证人。

当联邦政府对外国人进行划分时,结果会非常不同。最高法院对联邦制定的外国人划分的审查更恭敬。尽管标准一直以来都不清晰,联邦外国人分类和对外国人享受社会福利项目资格的限制都接受基本的复审。这样的低标准不但显示出最高法院对于和自己平级的国会的尊重,也表明最高法院理解移民对国家政府在一些联邦政府核心功能是有利益的,尤其是国防和外交。

Matthews v. Diaz一案中,最高法院支持一项联邦法律,要求加入医疗保险项目B补充医疗保险计划的外国人,必须获得永久居留权或是在美国持续居住超过五年。因为国会在移民权力扩大上的决定权,最高法院建议国会接受这一类的划线区分方法,并同意在福利和社会救济项目中更广泛的分类和区分是正确的。“国会有时制定一些对公民来说难以接受的条款,”但“事实是国会的法案区别对待外国人和公民,并不代表这样的区别对待是‘不公平’的。”

第十四修正案的平等保护条款关注的是外国人和州之间的关系,而不是外国人和联邦之间的关系。在获得一致同意的Matthews v. Diaz一案中,斯蒂文法官发现“一个尽责的主权国家是为它自己的公民服务的,不管是留宿过夜的游客,充满敌意的外国势力里不友好的雇员,居住在美国的外交官还是非法入境者,都不能否认或提出更好的让大众接受的论断。”最高法院判到“国会根据外国人在美居留的特点和长度来决定他们的资格是无可厚非,完全合理的。”

当第十四修正案的平等保护条款在第十五修正案的正当程序条款下被运用到联邦政府时,它的影响和造成的结果明显小了。正当程序条款同时保护外国人和公民。但是,这并不等同于说明“所有外国人在法律上可以享受与公民一样的待遇……[或是]他们处于一个相同的法律分类。”包括美国法典第八篇在内的很多法案,都是建立合法区别公民与外国人这一基础上。

“因为一些被长期认定有效的原因,规范美国和我们的外国来客之间关系已变成了联邦政府中政治部门的责任。”宪法允许联邦政府在对外国人行使其权利时有比州政府更多的自由。因此,需要“政策选择的灵活性,而不是宪法裁定的强硬特色。”此外,“一些界限是核心的”而且“任何界限都必须产生严厉且表面上随机的结果。”最高法院把Graham v. Richardson一案区分为州等级的福利政策,因此 “与由联邦政府的政治机构制定并为其效力的法律有很大的不同。”

在之后的Atkins v. Parker一案中,最高法院将获得食物补贴的权力局限在美国公民和特别分类中的外国人中。法院称“当立法调整了福利标准,[一个]接受福利的人没有被剥夺正当程序条款中的权力……立法决定提供了所有正当的程序。”法院判定,根据第十四修正案,没有身份证明文件的儿童有权接受州政府提供的公共教育。这也考虑到州的法律已经干涉了宪法保留给联邦政府的管辖领域,且相比起成年外国人,法院更保护儿童。

在移民和入籍领域,最高法院很大程度上顺从了国会。最高法院不断重申,“在接纳和排斥外国人的立法过程中,国会的立法权超乎想象地更完全了。我们的案例早就认识到驱逐或是限制外国人的权力是国家主权的基本,由政府的政治部门执行,其中大部分获得司法控制的豁免。”

在长时间顺从联邦政府外国人分类的情况下,最高法院很有可能会认识到潜在的限制和区分在宪法上是被认可的。法院必须承认自20世纪以来,国会在移民问题上就拥有充分的权,尽管对于联邦政府规范人民的权力并没有清晰的保障。最高法院发展出了联邦立法在移民问题上有充分权力的教条,相当于额外宪法理论——另外的说法是管理移民的权力是一个主权国家必要的核心权力,关系到作为外交事务的战争权力,或是商业条款的核心部分。根据目前的判例,如果符合其他宪法条件,立法或执法部门完全可以自由地根据现有步骤来决定这一问题,司法只有很小的权力可以干涉它。减少移民获得的社会福利救济和联邦支出总体来说是合法的国家利益,将会很容易通过最高法院恭顺的检阅标准。

 

八、   总结

在现有福利制度外筑起一道更高的墙,可以让移民改革在财政上更有利于美国的纳税者。它会增加低技能移民的财政和经济收益,更重要的是减少本土美国人对于更开放的美国移民政策的反对。和移民限制主义的错误想法不同,在经济如此整合的今天,要在不伤害经济发展的前提下,停止国际间的劳动力流动是不可能的。与其做阻止移民的徒然尝试,我们应该转过来关注社会福利改革,让它不那么容易被所有人享受到,进行集体取消或是降低福利标准。

译者是上海金融与法律研究院研究助理张琨。

 

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