公立教育需要更多自由:来自华盛顿的经验(一)

原文选自加图研究所(Cato InstitutePolicy Analysis No.461,原文发表时间是200210月。作者Casey Lartigue是加图研究所教育自由中心的政策分析师。

原文已获得授权,禁止商业使用转载。

 

政策总结

公立学校体系在华盛顿正在衰落。不称职的教师,腐败的官僚,破败的基础设施,校园暴力,松弛的学业标准,以及铺张浪费等等不胜数的问题在哥伦比亚特区的公立学校中扩散。不论以何种手段来衡量教育成效,那些在美国首都地区的公立学校上学的孩子们都没有受到良好的教育。

然而,目前对特区公立学校的主要批判,却集中于那些被丑闻或渎职所困扰的校长或管理人员的失败,因为在哥伦比亚特区政府运营的学校体系的失败并不是什么新鲜事。这一失败在20世纪50年代的搬离特区的白人大迁移(white flight)之前便已有之,虽然期间经历了诸如(经通胀调整后的)支出增长,班级规模减小,以及进行内部改革的尝试,但情况一直持续至今。简而言之,在我国首都,公立教育的美好往日并不存在。

与公立学校体系的辩护者所宣称的相反,特区公立学校并不缺钱。虽然有着全国最高的人均学生支出——1999~2000年这一数字是10,550美元——特区的公立学校学生在标准化测试以及学业水平评级中均垫底。虽然支出自1980~1981学年起已经翻了三番,并且自安东尼.威廉姆斯市长于1998年上任起便增长了39%,这一体系仍旧缺乏合格的教师,安全的设施以及如铅笔和教科书之类的基本用品。这一体系的领导者做出改善的承诺并以此要求更多的金钱。

为了改善我国首都的教育,我们必须考虑其他手段,而不是仅仅向支持者也承认存在诸多缺陷的这一体系投入更多金钱。变革不应仅局限于支持当前的体系。那些仅仅教学生如何握笔的公立学校不应免于私人竞争。我们的城市必须设法在这一体系内建立竞争机制,同时赋予家长以教育孩子的权力,并促进形成一个有利于教育家诞生的大环境,将教育从那些相互争斗的政客中解救出来。

 

一、导言

我们应当持续关注整个体系。

——托马斯·杰弗逊,1821215

2004年将是华盛顿特区公立教育建立200周年纪念日。这一学校体系于1804125日由市议会根据一项法案建立,这一法案要求建立并出资支持一个致力于华盛顿市青年教育的永久性机构。时任美国总统托马斯·杰弗逊是该机构的董事之一,同时在向学校基金捐款200美元后成为了董事会的主席。

1805919日,一份详尽的报告由一个经过筛选的委员会撰写,并由董事会在通过,报告中称:在这些学校中,贫困的孩子必须学习阅读、写作、语法、算术,以及能够使得他们满足将来职业要求的其他数学内容。

特区是否成功实现了其教育特区居民的任务呢?很遗憾,答案是否定的。在国会听证会上,一位美国参议员总结道:华盛顿的学校体系正面临一场危机。而这涉及到6万儿童的教育。虽然这是对我国首都现状的准确描述,但这些话事实上却同由帕特·.哈里森参议员于19203月在一个特定委员会上就特区公立学校体系的调查报告上所说的一模一样。

哈里森的话在76年之后发布的一份报告中仍旧能见到。1995年,根据经国会通过并由时任总统比尔·克林顿签署的一项法令,一个由总统任命的哥伦比亚特区财务责任与管理委员会(通常被称为控制委员会)建立,其旨在将特区从其财务困境中解救出来。一年以后,控制委员会在它的报告中将特区公立学校体系的领导称为“不作为的,总结称儿童们都被所谓良好教育欺骗了,同时他们剥夺了特区教育委员会的权力至20006月。控制委员会注意到,他们的评估发现“对于那些特区公立学校体系中的学生们来说,呆的时间越长他们成功的可能性越低。这并不是因为他们不具备取得成功的能力,而是由于这一体系并没有培养他们走向成功。”

过去一个世纪中的其他报告同样记录了公立学校体系的失败:

· 1939年的一份递交给特区教育委员会的报告中,特区的教育厅厅长谴责特区白人学校中文盲的存在,同时指出校长要求警察针对少年流氓提供保护。

· 1947年,也即布朗诉教育委员会案(the Brown v. Board of Education)七年前,时任的新教育厅厅长霍巴特·M.康宁(Hobart M. Corning)声称华盛顿哥伦比亚特区有着全国最糟糕的学校体系

· 由哥伦比亚大学教授乔治·F·斯特雷耶(George F. Strayer)在1949年主持的一项关于特区学校的调查发现,不论白人学校还是黑人学校其学业表现都很糟糕:所有白人学校在阅读理解和词汇理解上表现得智力发育迟缓,同时拼写成绩也低于全国标准。斯特雷耶发现几乎所有(白人)初中发育晚于全国标准一年,同时所有(黑人)初中的中位数水平晚于全国标准两年半

· 20世纪50年代对于标准化测试成绩的一项分析表明,即使当特区1/3的学生是白人时,特区的公立学校学生在所有测试项目中也低于全国平均水平。

· 1967年,由哥伦比亚大学教授A·哈利·帕索(A. Harry Passow)主持,在哥伦毕业特区进行的一项针对公立学校的为期15个月研究发现,其在以标准化测试表现衡量的学业成就上表现较差。几个月前《华盛顿邮报》上一篇名为《无声的灾难》的社论写到,华盛顿地区公立教育的衰落现在日趋明显

不幸的是,哥伦比亚特区公立学校学生在学业成就上的不佳表现持续至今。除了许许多多的警示报告,教育厅厅长被解雇或被迫辞职,以及内部进行改革的尝试外,用任一可信的学业水平测量手段衡量,华盛顿的公立教育所产生出的教育水平长时间地低于全国和地区的平均水平。

· 20世纪70年代晚期,特区唯一的公立高等教育机构,哥伦比亚特区大学,几乎要平均花一年时间补课以使得特区公立学校的毕业生赶上学业进度;而根据哥伦比亚特区大学和市政府所提供的信息,现在这一数字则是两年。进入哥伦比亚特区大学就读的特区公立学校毕业生中,百分之八十五需要补课。

· 1994年,报名参加美国军队资格测试——一项专业技能测试——的绝大部分特区公立学校毕业生不及格,1994年是最近可获得相关信息的年份。

· 在哥伦比亚特区就读高中的学生中预计有40%在毕业前即辍学或离开[1]。这并不是最近才有的现象——一篇1976年出具的报告从特区学校统计办公室引用了同一数据,表明当时有30~35%的学生在开始高中学习后不能完成高中学业。同一份报告指出,1964~1965年开始中学学习的特区小学生中,到1969~1970学年有47%辍学并且没能完成高中学业。

·  1978年到1996年,特区公立学校学生在基本能力全面测试(CTBS)中的表现持续低于全国平均水平。自1983年起,低年级学生的表现经常高于全国平均水平或与之持平。相反,特区高中生则经常在CTBS上的表现低于全国平均水平。

· 2001年,特区私立学校学生SAT平均分是1200,而特区公立学校学生则是798。特区公立学校学生的SAT平均分比全国平均水平(1020)低了222分。

· 2001年斯坦福9项测试中,特区学生中25%在阅读上、36%学生在数学上处于低于基本的水平,这表明他们很少或几乎不掌握他们这一年级水平的基本知识。70%的十年级和十一年级生在数学上处于低于基本的水平。在全国教育进展评估(NEAP)中,特区学生得分远低于全国平均水平,85%的学生处于基本或低于基本的水平。

· 根据哥伦比亚特区大学成人教育处国家教育部的信息,37%的特区居民的阅读能力等于或低于三年级水平。

正如过去70年的报告所总结的,哥伦比亚特区的公立学校没能成功为孩子们提供足够的教育。

 

二、作为成人就业指导中心的特区公立学校

1940年,特区教育委员会接受了与哥伦比亚特区公立学校教育的一份办学理念声明。这一由教师和教育官员主导的声明称孩子“是教育过程中的中心”。

那么特区公立学校体系是否将孩子置于“教育过程的中心”了呢?对历史记录的回顾表明,孩子们住在不安全的学校中,接受来自连校长都称之为不合格或不称职的老师的教育,在还没掌握低年级知识时就升学到高年级中去。

管理者考虑他们自己甚于儿童的证据数不胜数:

· 1979年,学校体系中有113,000名学生和511个管理职位。1992年,学校体系中的学生减少了33,000人,而管理职位几乎翻了一番达到967个。

· 1997年《华盛顿邮报》报道称,官员们错误地将法律规定原计划用于为学业成绩落后的学生提供额外指导的160万美元用于支付薪酬。因为这一系统不能很好地管理资助资金,联邦政府撤回了2000万美元资助。

· 1990年学校的内部审计以及1995年对于统计数据的一项研究发现,特区夸大了入学总人数,1990年虚报了6500名学生人数,在1995年前则虚报了13000名。在这之前我从来没见过这样大的缺口,主持1995年研究的人口统计学家乔治·格里尔(George Grier)说道,要么是孩子们呆在城市中而他们的家长却离开城市,或是与之类似的事情发生才有可能。正如《华盛顿邮报》报道的,这一缺口曾经过学校委员会讨论,但直到几个月后委员会要求增加1亿美元学校预算时,才被公之于众。

· 年复一年,学校雇佣人数高于经特区议会决议通过的年度预算所规定的人数。

· 1997年,《华盛顿邮报》了解到,学校官员通过同时持有两本账本从而成功为未经核准的员工支付报酬。

· 市政府和联邦政府在特区中平均为每位小学生支付11,000美元,这一金额远高于全国平均水平,同相邻地区接近。但相邻地区的教育远好于特区,特区体系甚至不能提供基本的教育或是教育设施。

· 今年,一份审计署的报告表明,这一体系的数十亿美元的现代化改造项目进度落后于预期,同时已经超支1.7亿美元。

· 哥伦比亚特区公立学校中平均每一位雇员对应六位学生。这一体系的官僚化程度非常严重,雇员中只有一半的人是老师。

 

正如上述事实所表明的,哥伦比亚特区公立学校并没有将孩子们放在教育过程的中心。相反,更多的人关注这一体系如何保持完整,即使这以学生接受糟糕的教育为代价也在所不惜。尽管这一系统是一失败之作,那些试图给这一失败的系统施加竞争化压力的尝试却总是被特区所选举出来的官员所阻碍。

 

三、最糟的最糟

正如我们在表1中所表明的,哥伦比亚特区19所高中里的13所,其90%以上的学生阅读能力处于基础或者低于基础的水平。“低于基础”意味着掌握很少的或几乎不掌握基础知识和技能。“基础”则意味着部分掌握基础知识和技能。

除此之外,19所特区高中里的14所,其90%以上的学生无法掌握基础水平以上的数学知识。尽管如此,80%以上的哥伦比亚特区公立学校高中生仍能升入下一年级。在19所特区高中里的6所学校中,只有1%的学生在数学上处于“熟练”或“高级”的水平。

斯坦福九项测试, 2001(百分比表示)

 

阅读分数

高中

低于基本

基本

熟练

高级

有所提升

Anacostia

71

28

1

0

78.9

Ballou

62

34

4

0

64.4

Banneker

2

31

58

10

98.8

Bell Multicultural

53

42

5

0

84.6

Business & Finance SWSC at Woodson

27

63

9

1

95

Cardozo

56

41

3

0

82.7

Coolidge

51

41

8

0

82.1

Dunbar

54

42

3

0

92.6

Eastern

46

46

8

0

87.5

Ellington School of the Arts

46

46

19

1

87

Moore Academy

78

22

0

0

N/A

Phelps

66

29

4

1

77

Preengineering SWSCI at Dunbar

13

65

21

1

96.5

Roosevelt

54

40

5

0

88.5

School Without Walls

2

33

49

16

96.5

Spingarn

61

32

7

0

80.2

M. M. Washington

62

36

2

0

90.2

Wilson

32

42

21

6

92.2

Woodson

62

30

8

0

71.5

Systemwide

25

46

23

6

86.6

 

斯坦福九项测试, 2001(百分比表示)

 

数学分数

高中

低于基本

基本

熟练

精通

有所提升

Anacostia

92

8

1

0

78.9

Ballou

83

15

1

0

64.4

Banneker

9

47

39

5

98.8

Bell Multicultural

54

38

8

0

84.6

Business & Finance SWSC at Woodson

48

44

8

0

95

Cardozo

79

16

5

0

82.7

Coolidge

79

19

2

0

82.1

Dunbar

86

13

1

0

92.6

Eastern

80

18

1

0

87.5

Ellington School of the Arts

61

30

8

1

87

Moore Academy

99

1

0

0

N/A

Phelps

90

8

2

0

77

Preengineering SWSC at Dunbar

28

40

29

3

96.5

Roosevelt

80

18

2

0

88.5

School Without Walls

13

44

34

9

96.5

Spingarn

74

12

14

0

80.2

M. M. Washington

92

8

0

0

90.2

Wilson

50

28

16

6

92.2

Woodson

78

20

3

0

71.5

Systemwide

36

36

21

7

86.6II

Source: Paul L. Vance, A Five-Year Statistical Glance at D.C. Public Schools: School Years 1996–97 Through 2000–01 (Washington: Division of Educational Accountability, Student Accounting Branch, February 2002). See also District of Columbia Public Schools,www.k12.dc.us/dcps/schools/schools_frame.html.

M.M华盛顿高级中学(M.M.Washington High School)以及卢克·摩尔学院(Luke Moore Academy)里达到这些标准的人不到1%。然而大部分特区学校的学生仍能进入下一年级学习。当选的特区官员以及教育领域反对择校的众议员并不讨论表2中高亮标出的那些学校的彻底失败。哥伦比亚特区公立学校的学生在全国教育发展评估中的得分远低于全国平均水平(见表3)。即使是最坚定的择校反对者也无法为某些哥伦比亚特区公立学校的当前表现进行辩护。

又有什么样的辩护能够反对给孩子们一个选择权,让他们自己决定是否离开这些表现糟糕的学校呢?很显然他们的处境不能比呆在这儿再糟糕了。并不是所有孩子都会离开,但是那些想要做出改变的孩子家长必须被允许这么做。


[1] 在报告学生是否辍学时,哥伦比亚特区采用美国教育部在公共核心数据调查(Common Core of Data surveyCCD)中辍学的标准。CCD对辍学的定义基于学年开始时的学生情况。满足如下条件可视为辍学:(1)学生在前一年入学就读但截至这一学年91日仍未就读;(2)在前一年91日未入学但本应入学(也即去年尚未报告的辍学);(3)尚未从高中毕业或是完成由州或特区认可的教育项目;(4)未满足下述任何条件:(i)转学至另一公立学校、私立学校或是由州或特区认可的教育项目;(ii)因疾病或其他原因导致的为学校所认可的缺席;(iii)死亡。详见U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, “Common Core of Data Dropout Statistic: Reporting Instructions for the 1999–2000 School Year,” Government Printing Office, January 2001, Appendix G. 特区公立学校的毕业率是59%,全国平均水平是71%Jay P. Greene, “High School Graduation Rates in the United States,” New York, Manhattan Institute,

November 2001, Table 2, www.manhattan- institute.org/html/cr_baeo.htm.

 

译者是上海金融与法律研究院研究助理、复旦大学国际关系与公共事务学院朱陈拓。

 

《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。本刊与国际知名智库彼得森国际经济研究所(PIIE)、传统基金会(Heritage Foundation)、加图研究所(Cato Institute)、卡内基国际和平基金会以及Foreign Affairs建立了版权关系,并进行长期合作。

本周刊编辑是SIFL研究助理吴华丽。

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