公立教育需要更多自由:来自华盛顿的经验(二)

原文选自加图研究所(Cato InstitutePolicy Analysis No.461,原文发表时间是200210月。作者Casey Lartigue是加图研究所教育自由中心的政策分析师。

原文已获得授权,禁止商业使用转载。

 

五、邓巴高中的案例

保罗·劳伦斯·邓巴高中的故事尤其令人悲伤。邓巴,作为特区中最具竞争力的高中,被拆分成两部分:正常的学校以及一所校中校,后者注重工程预科教育。现在,99%的邓巴普通学生的数学成绩低于熟练水平,96%的阅读水平低于熟练水平。但学校曾经有过看似光明的未来。1956年报纸上关于特区公立学校的系列报道注意到,虽然绝大多数的黑人学校表现不佳,但却存在着一个显眼的例外:“邓巴高中,几乎全是黑人学生就读,在去年和千年有着全市最好的大学入学记录,并且其大部分毕业生拿到了奖学金。”

邓巴由一群被解放的黑奴于1870年建立,并且有着一系列引以为傲的记录,它培养出了首位黑人内阁成员,首位黑人将军,首位联邦地方法院法官,自内战重建以来的的首位美国参议员,以及查尔斯·德鲁(Charles Drew),血库的先驱者。早在1892年,邓巴学生的表现远优于其他学校——不论是黑人还是白人。20世纪50年代,当学校仍旧实行种族隔离时,邓巴将其80%的毕业生送入大学深造,不考虑种族因素这一百分比在特区中是最高的。

邓巴是在缺少许多条件的情况下取得如此令人印象深刻的成就的,而这些条件包括较高的师生比以及新型教学设施,这些在今天看来对于学生成就是不可或缺的。所有这些不利条件都没有阻止学校设置一个高要求的课程计划,毕业审核的课程要求包括两年的外语学习,生物学,化学,物理学,美国史以及代数。学生们自主运作着银行、生物、化学、当代文学社团以及图书馆俱乐部。邓巴高中的经验表明,当学校脱离集权官僚机构的控制,并且家长和学生能够自主选择就读的学校后,一个学校将发生什么变化。

并没有理由将择校的范围限制在当前体系之中。由于特区在教育特区孩子上的长期失败,任何局限于特区公立学校的解决方案都会收效甚微。我们真正需要的是一个允许家长和孩子退出特区学校并选择其他学校的体系。一个结合了代金券、学费税务抵免以及合约制的竞争性体系将是提升教育质量的最佳方式。

在美国,关于择校的历史例证可以回溯到建国时期。亚当.斯密(Adam Smith)的著作深刻印象了美国国父,他注意到由公立教育更有可能要次于私立教育。1859年,约翰.斯图尔特.密尔(John Stuart Mill)辩论称,政府必须尝试保证让每个孩子接受教育,但同时他又写到,政府自身不应直接掌管教育。1955年,弥尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)提议采用代金券作为分离政府教育资助和政府对公立学校管理的手段。最近,一些州通过了允许家长为他们的孩子选择就读学校的择校方案。还有其他证据也说明这些方案提高了家长参与度,提高了所有学生(公立和私立学校均包括在内)的学业表现,并且激励了公立和私立学校不断改善。

在美国历史的绝大多数时期,择校和家长监管在教育中所起到的作用远胜于今天。事实上,甚至在建国100年后也不存在所谓的公立教育“体系”。与之对应的,学校教育基本上是家庭的责任,这一任务通过家庭教师和私立学校来完成。即使在公共学校出现之后,家长在处理学校事务中也起到了关键作用。直到20世纪10年代,学校“体系”才在政治当局的控制之下远离地方学校而诞生。自那起,教育被认认为是一项由政府垄断的事业并且越来越拒绝做出改变。

官僚垄断在教育领域并不向其在医疗、电信或是制造业那样有成效。正如加图的执行副主席大卫.波阿斯(David Boaz)在《解放学校:内城区的教育》一文中所了解到的,“也许是时候该认识到,正如前苏联主席戈尔巴乔夫身边的改革者所认识的,官僚垄断并不起作用,改革也不会修复他们。而我们正在按照前苏联及其卫星国运作经济的方式来运作我们的学校,而前景不容乐观。”

与尝试对体系进行改革恰恰相反,未来的努力方向应着重于通过给予家长在私立学校和公立学校间做出抉择的权利,以结束当下公立学校在教育领域的垄断。建立税收减免项目或是发放足够金额的代金券,将会使那些非常想让孩子就读私立学校的父母如愿,而这样将会使得家长的身份由人质转为顾客。将父母置于同其他服务消费者一样的地位,将剥夺特区公立学校的垄断地位,同时将会使现存或新兴的私立学校更有益于学生们,毕竟他们目前只能选择那些表现糟糕的学校。

在经济的绝大多数领域普遍存在的抉择,在教育领域也逐渐盛行。在最近50年的时间里,法院要求学区为那些在宗教学校上学的学生家长提供公共交通补贴。自1955年起,明尼苏达州的K-12小学便为低收入家长就私立教育提供小额税收减免。密尔沃基成为全国范围内第一个就K-12学校择校提供公共财政资助的区。私人捐助者同样在纽约、代顿、圣安东尼奥、印第安纳波利斯、华盛顿特区以及克利夫兰的择校项目为低收入家庭的孩子提供奖学金,这一择校项目通过了最高法院的审查,目前正为3700名学龄儿童提供代金券。

既然公立学校正在为每个孩子提供教育,在为那些不能负担私立学校教育的孩子提供教育这一事务上,改变政府的垄断看起来似乎没有道理。但我们必须认识到,在这样一个绝大多数学生水平低下的体系中,将接受教育的选择局限于公立学校更令人难以接受。研究人员发现,在那些涵盖了私立和公立学校的择校项目中,学生总体而言获得了正收益。哈佛大学的卡洛琳·.霍克斯比(Caroline Hoxby)便发现“总体而言,对密尔沃基状况的评估表明,在面对代金券机制下的竞争时,公立学校做出了巨大努力来改善自身。那些在代金券机制下面临最激烈竞争的学校在这方面的努力尤为令人瞩目。”保罗·皮特逊以及他的哈佛大学同事表明,择校项目对学生而言尤其有益。他们的发现表明,那些通过抽签并获得代金券并获得机会就读私立学校的黑人学生,与那些同样参加抽签却未获得机会留在公立学校就读的黑人学生相比,往往有着更高的考试成绩。塞西莉亚.罗斯(Cecilia Rouse),普林斯顿大学经济学家和克林顿的经济顾问委员会的前任成员,通过分析密尔沃基的数据并发现“那些被选中参加密尔沃基家长择校项目的学生与同年龄的对照组相比,在数学上平均高出1.5~2.3个百分点。”

哥伦比亚特区必须找到在体系内建立竞争机制的方式,只有这样才能赋予家长与他们孩子教育相关的权力,并打造一个有利于教育事业者大展身手的环境,同时将教育从长期相互争斗的政客手中解放出来。与那些将“拯救”公立学校的举措将仅限于有限几所学校的尝试相反,我们应将重点放在建立一个所有学校都在其中为每一个孩子展开竞争的体系。

 

六、堵上退路

地方官员曾经拒绝过让孩子们逃离公立学校的尝试。在1981年,一项致力于改善教育的初步提案曾经进入特区委员会的议事日程,该提案允许向那些年收入在20000美元以下的家庭提供1200美元税收抵免,用于私立学校学费或是在公立学校补充课程。在当时,私立学校的人均学费是2857美元。特区的居民以91的比例否决了这一提案。全国纳税人联盟(National Taxpayers Union)地方分部的时任主席比尔·凯斯(Bill Keyes)声称,这一计划是被一场“有计划的阴谋”所挫败的,全国纳税人联盟是这一提案的提出者。据《华盛顿邮报》报道,“由美国教师联合会(the American Federation of Teachers)领导的一系列劳工组织声称,他们预算在与该提案的对抗中投入200000美元”。截至发稿,支持者已经筹集到114000美元。反对者们谴责这一计划是“种族主义的”。特区公立学校的负责人佛罗里达.D.麦肯锡(Floretta D. McKenzie)呼吁挫败教育税收抵免,称其将会“伤害我们的年轻人以及正在做出努力的特区政府”。妇女选民联盟(The League of Women Voters),美国教师联合会(the American Federation of Teachers),特区公民协会联合会(the D.C. Federation of Civic Associations),美国公民自由联盟(the American Civil Liberties Union),特区家长与老师议会(the D.C. Congress of Parents and Teachers),全体市议会,学校董事会,华盛顿教师联合会,全额资助家长联合会(Parents United for Full Funding),美国政府雇员协会联合会(American Federation of Government Employees Council 211),特区众议院代表沃特.方特罗伊(Walter Fauntroy),全国有色人种协进会(NAACP)地方分会,以及所有市长候选人都反对这一计划。特区市长马里恩.巴里(Marion Barry)称,这一计划如获实施,那么市政府将多征收20~40%的财产税,而他本人也加入到反对教育税收抵免计划中来。特区选举委员会将这一计划从议程中取消,虽然随后地区法院命令撤回了这一决定。

特区不仅拥有独一无二的尝试教育其居民的城市教育体系,同时其议会也独一无二地拥有“在任何情况下行使专属立法”的宪制权威。1998年,议会通过了一项代金券计划。哥伦毕业特区学生机遇奖学金法案(H.R.1797),由众议院多数党领袖迪克.阿米(Dick.Armey)以及参议院威廉.利平斯基(William.Lipinski)共同发起,并被克灵顿总统否决。这一总规模达7百万美元的计划将会向2000名低收入学生提供最高达3,200美元的学费补贴,他们可以自主选择就读公立、私立或是教会学校。

20014月,参议员约翰·麦凯恩(Sen. John McCain(R-Ariz.))发表公告称,他将向众议院提交一份代金券计划,作为一个名为“贫困孩子的教育选择”的教育法案的修正,这一计划将会建立一个2500万美元用于代金券计划的基金。特区教育委员会将会被授权挑选表现不佳的学校,同时有权通过抽签向在公立或私立学校就读的学生提供2000美元一年为期四年的奖学金。在受到来自特区官员和整治活动组织的猛烈批评后,麦凯恩撤回了这一法案。在一份致麦凯恩的信中,特区的非投票代表埃莉诺.福尔摩斯.诺顿谴责这一法案“危害特区为每个儿童的教育所设立的高标准”。

特区如何能建立“为儿童教育所设立的高标准”?这可能是一个目标,但绝不会是一个事实。特区学校所存在的问题如此根深蒂固,所以我们必须允许孩子们在政府运营的教育体系之外寻求教育机会。不幸的是,城市的领导者以及投票者仍旧拒绝向那些不满于这一体系的学生和家长提供选择教育的机会,即使这一体系一直在失败。

 

七、特区的私立学校选择

在过去四十年中,在私立学校就读的学生百分比逐渐上升。与此同时,在特区公立学校就读的数量显著下降,从1969149000人的高点下降至2001年的68000人,而这一数值是近七十年来的最低值。这部分的是由于特区中适龄入学儿童数的下降导致的。然而,即使将这一因素考虑在内,在私立学校就读的学生人数任然十分稳定。在1960年,特区有20466名儿童在私立学校或是教会学校就读。根据特区教育委员会的资料,今天在哥伦比亚特区有超过18000名学生在私立学校就读。

数千名特区的家长清楚地表明他们想要择校的权力。这一渴望的表现之一就是华盛顿奖学金基金,这是一项致力于向低收入学生提供部分奖学金的私人基金。每年数千名低收入学生会为了100个左右的奖学金名额提出申请。他们的家庭应居住在特区内,满足联邦学校午餐项目的要求,同时有一名孩子自幼儿园入学起一直接受教育至八年级。学生们在二月份通过随机抽签抽中。奖学金的最高额度将在2000(对K-8制初中)或是3000(对高中)。

特区公立学校体系平均在每位学生上支出10000美元,然而却有着灾难性的教育产出。虽然自市长威廉斯执政以来虽然教育支出增长了39%,但仍有着继续增加投入的需求。20013月,在回应对教育支出增长不够快的抱怨时,威廉姆斯市长问道“但是说实话,你如何名正言顺地向一个正在流失学生的学校体系增加资金投入呢”。

他是对的。但关键问题在于,在名正言顺地强制孩子们就读大多数人都知道其正陷入困境的公立学校这一事情上,特区学校又能坚持多久?特区公立学校的失败并不是一夜发生的,并且没多少理由相信管理者有能力克服这数十年来的失败。投入更多的金钱,更换管理人员,甚至给予市长对学校的更多权力也没能改善这一体系。

如今特区有如下几个择校模式可供考虑。

 

(一)机遇奖学金

众议院阿米(Armey)曾经提出过H.R.5033法案,这一法案设计为低收入特区居民提供择校权力。2002年哥伦比亚特区机遇奖学金法案将建立哥伦比亚特区奖学金组织(Columbia scholarship Corporation),一个独立于联邦政府和特区政府的私人非营利法人。议会会在2003财年向一个名为哥伦比亚特区奖学金基金的基金拨款7百万美元,2004财年8百万美元,在0507财年每年10百万美元。财政部部长将会将这一基金交给前述组织运营,它将会直接将奖学金发到家长手中。

为拥有获得机遇奖学金的资格,学生必须是特区的剧名同时他们家庭的收入不能超过贫困线的185%(对一个四口之家来说这一数字是33226美元)。对于那些处于或者低于贫困线的学生而言,奖学金将不会超过学费及其他法定费用中的较低者(如有必要将囊括交通费),在2003财年这一数字是5000美元,在2004~07财年则会根据通胀调整。对于那些家庭年收入超过贫困线185%的学生而言,学费奖学金将不会超过学费的75%与其他法定费用中的较低者(如有必要将囊括交通费),在2003财年这一数字是3750美元。

哥伦比亚特区机遇奖学金将会把个人同私人、州以及联邦层面的各种机构组织联系起来。满足条件的学校必须证明他们在过去三年中曾经这样帮助过25名学生以获得继续开展项目的资格。新加入的教育机构则会获得一年期的临时认证。

联邦政府审计长将会雇佣独立的评估人员,将获得奖学金学生的学业成绩、毕业率以及家长满意度同社会背景相似的特区学生进行比较。他们同样会研究改革对特区公立学校的影响。每年九月,奖学金组织将会向相应的议会委员会递交一份进度报告。

一个较为普遍的反对此类奖学金计划的论点指出,这类奖学金并不能负担私立学校的所有学费支出。加图研究所对地方私立学校的调查表明,70所被调查私立学校中的半数对参加机遇奖学金计划的孩子来说是付能够负担的。因此,一项3750美元的奖学金将使得一名普通特区学生能够选择私立学校。同样地,奖学金的金额在未来几年中也可以逐渐增加。此外,许多学校能够为那些代金券计划内支付不起学费的学生免除学费。

机遇奖学金,或者与阿米提出的相类似的奖学金,将为低收入的特区学生提供就读地方私立学校的机会。而这正是一般特区学生所极度需要的。接受奖学金的学生将从更好的教育中受益。同样地,那些获得机遇奖学金的学生的真实情况将刺激哥伦比亚特区私立学校市场的扩张,并将使特区居民受益。

如果要指出阿米所提计划的不完善之处的话,那将是其覆盖范围不够广泛。择校权力并不仅仅适用于低收入学生,对其他所有学生,包括那些家庭年收入在救助标准以上的60000名学生也同样适用。这一法案如果动用部分自主公立学校向退学学生支付的奖学金资金的话,就能够被扩展至更多的学生,并没有充分理由说明,在特区公立学校学生数量减少的情况下,特区公立学校仍必须接受同样额度的资助。这一法案获得通过并在随后提交法院的机率将会显著上升,而目前最高法院认为克利夫兰的代金券项目并没有违反宪法设置条款。

 

(二)G.I.针对K-12的法案

另一可供选择的择校模型则由K-12代金券计划的反对者,埃莉诺·福尔摩斯·诺顿为特区大学学生而提出的。这一方案的原型最早在1999年便获得通过的大学入学法案,允许特区居民以本州学生学费价格或是获得2500美元补贴就读美国境内任何私立大学或传统的黑人学院。与这一方式相同,在这一择校方案中,学生将收到一笔“代金券”,这将允许他们参加该地区内的任何公立或私立学校,并且这将从小学而并非当道他们入读大学才开始。这一择校方案的优点在于,它允许特区学生就读附近的弗吉尼亚或马里兰州的私立学校而不仅仅现定于特区之内。与之相反,阿米的法案则局限于特区私立学校。

 

(三)学费税收抵免

学费税收抵免将是另一促进特区私立教育的途径。特区税收抵免项目将包括向那些为支付私立学校学费的家长提供税收抵免,同时也包括向那些为低收入家庭孩子提供奖学金的纳税人或企业提供税收减免。在这样一个税收抵免项目支持下,送孩子就读特区公立学校的家长将在支付了学费之后在他们的特区所得税上获得数量相同的一笔税收抵免。

学费税收抵免是一种便捷途径,它能让父母在私立学校上投入教育用资金而非为了公立学校缴纳税收。奖学金税收抵免若生效,也同样会鼓励纳税人和企业为向低收入家庭的孩子提供奖学金的组织机构提供资助。这样一来,特区中的所有儿童都将受益。亚利桑那州,佛罗里达周以及宾夕法尼亚州即将实行税收奖学金项目。在哥伦比亚特区,税收抵免项目将会为私立学校带来更多少数族裔,降低社会的教育投入,同时促进择校自由。

 

(四)合约制

20013月,威廉姆斯市长提到,特区正在考虑将表现最糟糕的学校转为私人所有制。这一建议是为了回应来自社区活动家,当选的政客以及学校董事会成员的批评。从那起,由爱迪生学校(Edison Schools)运营的四所学校便在特区内开始运营。现在判断这些学校能做得多好还为时过早,但全国范围内84%的爱迪生学校令当地学生在学业上取得了积极的改善。

特区应该就如何同私人订立合约提供教育服务这点上做更多的探索。为了防止出现另一种垄断代替当下垄断的情况,在那些《强制义务教育法》规定儿童必须就近入学的地方,在学校私有化过程中必须存在着能够择校的设置。代金券或是学费税收抵免的存在将允许则将允许家长决定是否将孩子们送入这些学校。

 

八、特殊状况:壁垒或是借口?

特区官员总是举起州的特殊状况这一旗帜来反对对于特区公立教育的国会改革,声称国会试图将政策强加于因在国会没有代表而不能回击的特区公民之上。出于对阿米法案的回应,特区教育委员会通过一项名为“反对国会在哥伦比亚特区强制推行代金券”的决议。议会成员凯文·查沃斯(Kevin Chavous)表态称,“不理解我们城市文化风情的国会不应该对我们的居民强制推行一项决定——即使他们要出资资助。”埃莉诺·福尔摩斯·诺顿的话被反复引用以谴责国会对特区事务,尤其是教育事务的干预。

诺顿则相反,他拥护特区大学生自我选择的权利。诺顿同国会合作,通过并在随后扩展了1999年哥伦比亚特区大学入学法案,该法案在联邦基金中拨款1700万美元以建立特区学费资助项目。该法案允许特区居民以本州学生学费价格或是获得2,500美元补贴就读美国境内任何私立大学或传统的黑人学院。在1999524日的新闻发布会上,她称赞了这一法案,称其解决了“严重的影响学生和其他居民的教育赤字问题,同时也让城市重新焕发新生。”在该项目运作的第一年,在37个州就读的3,200多名特区高中毕业生收到了平均每人5,270美元的资助。如果择校在高等教育中是有效的,那么为什么不在K-12中实施呢?

不论这些事业的好处有多少,州的特殊状态不应该成为不让学生拥有更多选择的理由。给学生更多选择不会“强压”学生们做什么,相反他们会从一个更具竞争性的教育行业中获益。

 

九、结论

是时候让特区当选官员放开孩子们了。困扰特区公立学校的问题并不如批评通常所指的某些特定管理人员,或是如现状维护者所声称的国会干预。相反,问题在于这一体系容忍了各种不称职的人,让学生在没有做好学业准备便升入下一级就读,同时将家长们的选择局限于公立学校和政府特许学校。

一项自1978年起对标准化测试成绩的回顾表明,特区孩子在开始时高于全国平均水平,但随后在由特区公立学校进行教育后,便远落后全国平均水平。特区公立学校体系平均在每个学生上花费超过10,000美元然而却产出了灾难性的教育成果。

控制委员会在1996年确定了该体系的许多问题,但却遗漏了关键一项:提出可行措施,以让孩子们退出特区因历史原因而运转不良的教育体系。

除了实证案例以外,同样有一个关于择校的基本道德案例。家长是最适合判断对孩子来说什么是有益的人。择校将会引入对于目前体系来说至关重要的竞争因素。哥伦比亚特区尚未建立“为每个儿童的教育所设立的高标准”。相反,记录表名特区在教育儿童这一任务上悲惨地失败了。让学校负起责任的最好方式便是给家长们在孩子被教坏时,把孩子从学校中带回来的权力。

不幸的是,特区政治家利用特殊状态的议题来阻碍特区公立学校的改革。特区政治家是时候先停止自身的政治考虑而非对学生的考虑了。特区官员必须停止阻碍择校退出的权利,结束政府对教育的垄断,同时允许教育自由繁荣。

译者是上海金融与法律研究院研究助理、复旦大学国际关系与公共事务学院朱陈拓。

 

《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。本刊与国际知名智库彼得森国际经济研究所(PIIE)、传统基金会(Heritage Foundation)、加图研究所(Cato Institute)、卡内基国际和平基金会以及Foreign Affairs建立了版权关系,并进行长期合作。

本周刊编辑是SIFL研究助理吴华丽。

若您想定制《思想库报告》,请发订阅申请到thinksifl@gmail.com进行订阅;若您不想被打扰,也请发送取消订阅邮件至上述邮箱。如果你喜欢小思,或觉得小思的文章对您理解世界有益,请付费支持一下吧^_^

研究院扫码支付

没有评论 to “公立教育需要更多自由:来自华盛顿的经验(二)”

留下评论:

昵称(必须):
邮箱地址 (不会被公开) (必须):
站点
评论 (必须)

term papers