美国环保署对煤炭开战

原文选自加图研究所Regulation 2013春季刊。作者Richard L. Gordon是宾夕法尼亚州立大学荣誉退休教授,主要研究矿业经济学

原文已经获得授权,禁止商业使用转载。

 

美国环保署在署长Lisa Jackson的带领下,推动出台了一系列涉及能源行业的政策规定。奥巴马总统坚信需要减少温室气体排放,以及可再生能源有助确保落实那些减排政策,但批评人士却批驳政府利用环保署,发动一场针对煤炭业的“战争”(以及针对石油和天然气的另一场相对较轻的战争)。这样是通过行政手段,达到国会总量控制和配合交易cap-and-trade)政策所不及的效果。

事实上,环保署不过在行使先前各项环保法案中所赋予的、但长期未被落实的立法授权。环保署当前几乎所有的措施,都是对没有落实的法律法令的回应。针对环保监管措施方面的埋怨,应该提给国会,因为国会长期对自己一手造成的问题不闻不问。

 

一、《洁净空气法案》(Clean Air Act)和《洁净水法案》(Clean Water Act)的设计缺陷

环保署是保守派经常攻击的对象,但是保守派大多没意识到的是,很多环境政策方面的问题,都源自国会起草修订的《洁净空气法案》和《洁净水法案》相关条款。《洁净空气法案》的绝大部分内容,都要求不惜一切代价地控制住严重影响健康和福利的污染物。与此相同,《清洁水法案》也有无条件禁止排放对水生动植物有害污染物的几项要求。

事实上,资源有限,而从法律条令上来看,限制几乎所有人类活动。所以,即便成本贴合实际,但也很难在监管决策中起到任何重要作用。另外,环保署必须根据“科学”依据,来决定各类污染物的控制尺度。实践中,就是要在现实和加强监管的政治压力之间寻求一种难得的平衡。现实包括可计量污染排放的种类、实际可行的控制措施,以及对限污减排政策执行成本的认可。处理这些现实问题导致法规实施的迟滞,一些早在1977年通过的法令至今仍未付诸实施。

《洁净空气法案》第二个重要特点是两级管理体制。第一级是推行大气标准污染物的浓度标准;第二级同时也广受关注,是推行对特定污染源排放的限制。法令颁布之前便存在的污染源,基本上可免于此类直接监管,而新污染源则面对着严苛复杂的管制。这便刺激行业继续维持现有污染源超出设计寿命运行,行业和环保组织为存废企业这种免于排放控制的宝贵权利,卷入无穷无尽的诉讼之中。

事实上,自2000年开始环保署推行的强制措施,要求公用事业公司对发电站进行改造时,要按照新污染源标准执行,但这一更加严格规定的政策效果并不显著。这一政策最终演变成安装污染控制装置。某些情况下,会要求工厂换用天然气做燃料。另外,还要求公用事业公司资助环保署指定的行动,推动毫不相干的补救行动,例如资助国家公园重建和将公用事业卡车改造成使用天然气的。

《洁净空气法案》1990年修正案,修订了一般意义上的新/旧污染源的定义,并公布了接受二氧化硫排放监控的发电站的名单。1990年修正案还增加并修订了环保署职责,包括(1)管理189种有毒气体排放,即便尚未有证据证明其有显著毒性,(2)降低跨州污染排放的影响,和 (3)管理国家公园及休闲区域附近大气能见度(后两条是1977年修正案推出,并在1990年重新修订的)。推行这套搁置已久的繁重严苛环保法案,算是奥巴马政府的重要举措。另一方面是采取行动,收紧有关大气污染物浓度标准的相关规定。

《洁净空气法案》第三个重要方面就是,授权环保署拥有更多裁决监管污染物尺度的自行决定权。结果是,由于立法机构对整个过程管理过少,环境政策大多出自行政机构和法庭,而非立法机构。从而导致政策博弈,污染者通过游说和法庭争取环保署较轻的监管措施,而环保主义者通过游说和法庭推进更严苛的污染控制措施。以《洁净空气法案》措辞来看,环保主义者更占优势。奥巴马政府在此项问题上行动,实际上是对司法裁决反衬克林顿和布什当政期间管理措施不足的回应。于是,环保署签署核准令推行更严格污染控制措施,甚至比法庭裁决的还要严。

 

二、环保署如何应对上述设计缺陷的?

《洁净空气法案》和《洁净水法案》要求环保署负责减污工作,以便达到国会提出的笼统但雄心勃勃的目标。但是,环保署也要遵循政府的行政要求,重要监管方案带来的福利要大于成本。环保署如何面对证明相关法律能带来净福利,与相关法律要求环保署不惜代价之间的矛盾?

处理两难处境的最简单办法,就是选择问题。但是,在控制空气污染问题上,环保署一贯有选择性地使用科学统计报告,来证明各类污染物会带来严重健康问题。

例如,环保署最近对煤炭排放方面进行监管的重要依据,来自将细微颗粒物与死亡率联系起来的两份流行病学报告。研究显示,对于其他污染物,减少接触并未带来福利大幅改善,有关颗粒物的其他影响也未显现出明显效果。无论环保署采取什么举措收紧大气污染法令,都要靠所谓细微颗粒物排放减少导致死亡率大幅降低,这种所谓监管措施副产品(用环保署的官话来说,共同福利)理论支持。

(一)六城市研究和美国癌症学会研究报告

第一份流行病学研究成果是,哈佛公共卫生学院(Harvard School of Public Health)研究人员对8,111个成年人开展的六城市研究。参与调查的城市(人口情况),分别是田纳西州的哈里曼市 (人口:6,350)、威斯康星州的波蒂奇市 (人口:10,662)、俄亥俄州的斯托本维尔市(人口:18,659)、密苏里州的圣路易斯市(人口:318,069人)、堪萨斯州的托皮卡市 (人口:127,473)和马萨诸塞州的沃特敦市 (人口:31,915)。上世纪70年代中期,被访人员接受第一次调查,随后又接受了3次调查。此项研究旨在明确污染对健康的影响。

第二份流行病学研究成果是美国癌症学会从1982年开始对154个市镇的552,138 位个人的调查。被访者年满30岁,并同45岁或更年长的人生活在一起,居住环境里开着空气污染监控器。研究收集各项影响健康的个人特点数据。环保署广泛引用上述两项研究结果,将关注范围限制在居住在污染情况被监控的人群中。定期收集被访人员死亡信息,形成死亡率与环境污染水平及其他因素之间的数据关系。奥巴马政府环保署大量使用六城市研究的2006年更新数据和美国癌症学会研究的2002年数据。第一份2012年细微颗粒物监管影响研究报告采用的是美国癌症学会2009年的更新数据,环保署200612月关于细微颗粒物的情况更新,采用的是六城市报告2012版数据。

(二)健康影响研究所的评估

至少从1997年年开始,环保署便采用上述研究数据来支持立法工作。但是,长期以来对上述研究的批评意见,促使环保署授权第三方机构健康影响研究所(Health Effects Institute,(HEI))提供评估意见。健康影响研究所是由汽车业创办的,后来由环保署和汽车业共同资助的研究机构。健康影响研究所的报告2000年出版,对这一问题提供了三份评估:一份出自承担评估工作的加拿大研究团队,一份由另一家独立评估集团承担,还有一份由此方面研究主要科学家完成。

各类分析——通常能马上——反映出一系列问题。首先,即便不管六城市研究中所涉大多数城市的规模较小,它们数量过少,产生的城市间空气质量方面的数据,也不够支撑有意义的结果预测。健康影响研究所的报告,明确指出六城市研究报告对决策支持不大。但是,死亡率大幅降低,支持了环保署有关政策收益的论断。

第二,美国癌症学会的被访者,都是该学会志愿者挑选采访的。无论是志愿者还是被访者都不是随即选择的,志愿者选择的都是与自己相熟的人员。该研究原本是针对一般健康问题而设计的,研究结果又拿来同环保署污染排放数据结合来用作污染影响方面的研究,这将进一步降低了该研究结果的可信度。

第三,户外大气污染富集问题与人们接触污染物之间关系不大。毕竟人类一生89%的时间待在室内,户外大气污染水平与人员接触污染物种类及水平之间关系不大。

第四,靠着有限数量的污染物监测器来测量实际的污染量,实际上忽视了地区间污染物的空间分布。

第五,健康影响研究所的报告,反复提及数据分析方面多重共线性。相关变量之间密切关联,很难也不太可能分离出其各自的影响。

最后,健康影响研究所的报告,无法确定负面健康影响与增加接触细微颗粒物之间的关系是线性还是非线性的。但是,环保署使用这种无阈推断,并暗指具备线性关系。也就是说,减少接触细微颗粒物,总能带来正面的健康效果,于是便以法令的形式提出进一步减少污染。

健康影响研究所的报告强烈暗示,环保署有关细微颗粒物排放与人类健康之间的关系评价,论据严重不足。(相关行业雇佣的法令反对者及顾问们,在这方面言辞更加激烈)但是,环保署对更严格的监管措施获得政治支持显得信心满满,不愿意费神资助开展更可靠的研究,而是资助对现有研究结果进行数据更新。

(三)环保署的反应

尽管有上述不足,环保署仍然采用六城市和美国癌症学会的研究结果,作为拟出台法规三步证明过程的中间步骤。第一步是使用环保署的模型,估计拟出台法规的减排量。最后一步是将死亡的减少情况转变成死亡率减少带来的金钱价值,并藉此估计因减排获救人员生命的价值。上述相互矛盾的统计方法,使得环保署的收益成本分析更加模糊不清。

环保署针对其他来源污染物的分析也有类似问题。例如,环保署有关减少发电厂热废水河道排放政策的监管影响分析,显示成本远高于收益。环保署对臭氧减排计划的分析显示,收益过低,甚至远低于成本。奥巴马政府对后者的回应是,叫停相关计划并将此作为监管过度的警示牌。

 

三、奥巴马领导下环保署的行动

奥巴马政府环保署出台多项空气污染监管措施,都有很多类似特点。最具争议性的立法,反映出落实要求长期被拖延的情况。绝大多数法令都与法庭裁决有关。这些裁决往往支持环保组织有关更严格监管措施的呼吁,而非布什政府的提议。大多数法令也推迟了实施时间,以便受影响的厂商设备能在一个更长的时间里达到标准。

环保署当前监管工作主要方向,便是落实《洁净空气法案》久拖不决的三项授权工作,以便降低标准污染物的浓度。其中,最重要的当属《空气有毒物质规定》(air-toxics rule)。此规定十分完备,将于2015614日实施。

(一)《空气有毒物质规定》(Air-toxics rule

为什么环保署根据《洁净空气法案》1990年修正案要求制定空气有毒物质排放标准,会花上22年时间?该法案要求环保署逐个行业进行研究,并对每个行业制订出多重污染物排放标准。这是一项浩大而艰巨的工程。控制特定来源的排放工作,比管理大气中的污染物要复杂的多。后者委托各州自行决定实施步骤,而前者需要华盛顿方面直接提出解决步骤。

监管发电行业证明是最困难的任务,因立法需要进一步研究,直接导致进一步延期。克林顿政府能做的只有发布表明监管意愿的通知。布什政府随后提出的监管措施,被联邦巡回法庭以监管力度不够为由推翻,并最终以核准令的方式终结。2011年,奥巴马政府出台最终版本的法令。

(二)跨州空气污染和大气能见度

奥巴马政府完成了《洁净空气法案》中另外两项任务,一个是跨州污染问题,另一个是大气能见度问题。两份法案尚处于悬而未决状态。2012年的上诉法院的裁决,叫停了环保署的跨州污染规定。环保署还创建了一套交易系统,允许减排指标可以流向成本最低的地方,而不是根据每个上风州污染排放量分摊减排任务。奥巴马跨州空气污染法令,是对布什政府时期法令修订的尝试。但后者曾因未忠实按比例减排政策而被法庭裁决驳回。1977年的能见度保护授权,仍然处于行政研究阶段,环保署只提出了表明立法方向的框架性初步建议。

两项立法工作的核心困难是,根据1977年立法授权制定出有可行性的规定。能见度和跨州污染问题涉及同样的污染物,环保署执法方面长期以来致力推动出台能两方面兼顾的监管措施。可惜的是,跨州污染影响只与被认定是交通污染主要源头的东部各州有关,而能见度问题则存在于相邻各州间。于是,制定一套能兼顾两方面问题的规定,难度很大。

解决跨州污染问题的基本出路,就是设定排放目标,并允许各州自定计划。布什政府建议授权各州设定排放配额,相关污染源之间可以交易。奥巴马政府环保署对这份被驳回的提案,只是做了些修修补补。

环保署提出的能见度框架性初步建议(2011年和2012年发布)暗示,只要符合跨州污染法令的,便算是符合能见度法令。根据《洁净空气法案》1977年修正案,在不适用跨州污染法令的州,发电机组必须采用环保署指定的最佳改造技术。

(三)气候变化

另一份重要的监管方案涉及气候变化问题。2007年最高法庭判决温室气体属于《洁净空气法案》监管范围后,环保署宣布温室气体属于法令监管下的污染物。2012413日通过法案,对新建发电站的二氧化碳排放设限。尽管凭借当前设计,大多数燃气发电机组能达标(可笑的是,不达标的只要通过增加发电机组尺寸便可过关),新建燃煤发电机组无法达到要求,除非他们采取尚未验证的二氧化碳地下储存技术。2015415日之前,所有的发电机组都要达标。

粗看起来这像是一项宏大的计划,实际上只是摆摆姿态。由于水力压裂技术方面的革新压低天然气价格,几乎注定燃煤发电站未来没有任何竞争力,即便去除地下储存装置后。所以,环保署有关监管影响的报告坦陈,相关法规不会带来任何福利,也不会造成成本。

(四)其他规定

环保署也在积极考虑几项雄心勃勃的立法计划,管理污水排放问题。2009年有关发电站排放污水的报告(主要与废热有关)出台后,环保署宣布要对现有规定进行整理,但是相关整理工作直到201212月仍未完成。环保署又发布公告,宣布考虑处理如发电厂煤渣堆这样的危险物。2011721日出台的监管露天煤矿水泄漏问题的跨部门协议,2012731日,被联邦地方法庭驳回。

 

四、结论

对环保署上述努力存在不同解读是可能的。抱怨声小的一派意见认为,遭到经济学家数十年指责的环保立法缺陷,持续造成不良后果。环保立法设定不切实际的污染排放标准。配套政策成本过高,难以实行。上述这些政策引发环保署和行业踯躅不前,最终引发环保主义者动用法律武器,来推进雄心勃勃的环保标准。因此,拖沓延迟成为不可避免。

抱怨声大的一派意见认为,毫无证据证明这些监管措施确实有用的。如果历经数十年努力仍然不能找到令人信服的证据证明问题的确存在,那么这场将污染控制在很低水平上的运动,就是毫无意义的。

有关这些立法的公开辩论十分激烈(频频见诸于2012年总统大选),但过多注意力投向奥巴马连任问题。实际上,无论奥巴马总统真要对能源行业进行彻底转型,还是他不过一位典型的时髦民主党政治家,这些都不重要。但如果真像是后者的话,的确令人难以接受。环保主义者对民主党政治家的深刻影响,将促使政府动用行政手段,确保环保署一直拥有自行决定权。

无论事实怎样,数十年来有关环保政策的经济分析自相矛盾,但在政治上环保监管仍是无可动摇的。奥巴马总统在其第二任期中,会推动尚不完善环保署计划走多远,仍然是个谜。另外,法庭介入的风险依然存在。这种混乱的局面,似乎将持续下去。

译者是上海金融与法律研究院研究助理郭延航。

 

《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。本刊与国际知名智库彼得森国际经济研究所(PIIE)、传统基金会(Heritage Foundation)、加图研究所(Cato Institute)、卡内基国际和平基金会以及Foreign Affairs建立了版权关系,并进行长期合作。

本周刊编辑是SIFL研究助理吴华丽。

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