“规划”是否会放宽土地用途管理?

本文选自加图研究所(CATO)Regulation 2015季刊,作者RODERICKM. HILLS JR.是纽约大学法学院William T. ComfortIII法学教授;DAVID SCHLEICHER是耶鲁法学院副教授。本文摘自作者的论文“Planning for an affordable city”,该论文即将在爱荷华法律评论的101期发表。

纽约市市长Bill de Blasio在他的2014年11月市政咨文演说中夸口表示,纽约市与Alma地产的交易是一个“改变游戏规则”的举——市政当局要求开发商Alma提供456套经济适用房,来换取其在西皇后区1700套住宅的“阿斯托里亚湾”大型项目的开发许可,足以显示出市政当局与开发商进行讨价还价的实力。他的言下之意是,通过逐个项目的讨价还价,市政方面能够通过要求开发商提供低于市价的住房,以换取更大建设权利的方法来迫使开发商解决纽约住房负担能力的危机。

但是,经过更为审慎的考察,阿斯托里亚湾项目更像一个老套的大城市区划游戏,而称不上什么改变游戏规则之举。Alma地产耗资数百万来雇佣神通广大的说客,同市政当局就低于市价住房的百分百进行讨价还价。这是一个马拉松式的扯皮过程,历时数年。这个大型项目地处边缘地带,远离具有邻避效应(即“不能在我们的社区周围”)的社区,否则,这样的社区就会向他们的市议员施加压力,非要搅黄这笔交易不可,绝不让大群低收入居民进来。而且,甚至不清楚这个项目能否上马,因为这个项目尚未获得税收减免资格,这样大的规模是否上算还是个问题。

这个问题并不在于任何特定的交易,每个新建项目在谈判阶段都是这么回事。阿斯托里亚湾项目是个典型的弄巧成拙的区划过程—很多城市都经历了这种个别化的、逐个地块议价来换取经济适用房的过程。这个过程自有它的魅力,这是不争的事实。增加住房供给的目标算是值得称赞的。在美国,大多数经济活跃的城市都面临住房负担能力危机,包括像纽约、旧金山、洛杉矶、波士顿这样的大都市,房价上涨速度超过了建设成本的涨幅。其结果是,工薪阶层和中产阶层都无法在他们的劳动力最具生产力的地方来负担他们的生活成本。

解决这种住房危机的方法,在经济上是简单的,但在政治上是困难的。从经济合理性而言,地方政府应放宽住房市场管理,允许增加供给,满足不断增长的需求。然而,从政治角度而言,现有的房屋业主都大肆且有效地抵制这种削弱区划限制的措施。因而,颇具诱惑性的是,像阿斯托里亚湾这样的项目陷入旷日持久的谈判,实质就是市政领导引诱开发商在远离愤怒邻居的地段提供补贴性住房。

在两个重要方面,这种讨价还价的过程挫败了土地使用管理放宽的目标,无法形成解决住房负担能力危机的长效机制。第一,个别化的议价过程给了“钉子户”进行敲诈的机会,拒绝住宅项目进来,因为个别化议价过程没有为代表城市不同部分的政治家提供途径来打击这种在各社区间分配“不受欢迎用地项目”(以下称“包袱项目”—译注)的议价行为。第二,个别化议价提高了买方为了解其购买一个地块所换来的开发权利所需的成本。这些成本让房地产投资者望而止步,也送走了完全是为了解决住房绝对匮乏问题而急需的资金。

与这种逐地块交易模式不同,我们推荐一种治愈遏制城市发展的区划治理顽疾的方法:约束性、综合性和全局性计划。“规划”一词颇具斯大林时代的意味,看似一种解决城市过度区划治理问题的怪招。事实上,像达特茅斯学院的 William Fischel和马里兰大学的Robert Nelson这样颇具影响力的经济学家认为,地方居民与开发商就个别项目进行议价的做法,保证了区划会是根据具体情况制定的,能够确保土地对于原住居民和新来购房迁入者的联合价值最大化。然而,我们认为,具有约束力的计划可以解决导致个别化讨价还价愈演愈烈的过度监管的两个根本因素。与个别化讨价还价相比,综合性、全局性的计划允许每位市议会议员确保其所在地区在市价住房中所获份额不超过公允的限度,在类似经济适用房和福利性公共场地这种开发商腾出的选票交易中所获份额也不会超过公允限度。综合性计划还有助于提高土地使用权的透明性和适销性,这与简单网格化布局能够促进占有权市场发展是同样的道理。这种计划能够让外来者在购买一个地块时清晰明了地看到他们所购到的是什么,从而能够吸引更多的买家,进而促进房地产的投资。在这两方面,严格的集中规划实际上可以成为一种并不背离自由主义原则的改革措施,而表面上看似灵活的讨价还价做法,却导致对城市住房供应的绞杀。

综合规划的浮浮沉沉

在传统观念中,区划治理应当受制于全市范围内全局综合性规划。然而,这种传统观念中的想法从未真正实现过,在法律界和经济界人士的怀疑声中,在几十年前就淡出了人们的视野。在二十世纪五十年代后期,时为哈佛法学院教授的Charles Haar认为,法院应当将一个城市的土地使用总体规划视为“非永久性的章程”来制胜地块化的区划变革。他对规划的支持,是基于对规划者在设置城市各个物理细节发展路径上所具备的认知能力的乐观态度。“各种土地用途和物理装置—即城市内各种繁杂活动的外在表达—被整合在一个协调的系统中,” Haar宣称。“在可能的情况下,财产的每个元素都要设置在正确的位置,以满足其特定的用途。”

这种理念在俄勒冈等几个辖区变得流行,这里的州法院会否决那些与地方政府综合土地使用计划不一致的区划改变动议。然而,这种对规划的司法支持存在一个问题,那就是法院通常会叫停新开发项目,只有当计划的实施有利于原住居民,才会批准计划的执行。这样的结果就是,会形成一边倒的规划模式,只不过为钉子户阻止新建住房项目又提供了一件工具。

法律学者和经济学家开始注意到,要将将综合规划提升到高于逐地块区划模式的地位,理由显得苍白。耶鲁法学院教授Carol Rose注意到,区划治理并非真的是中立的职业态度的产物,而是迎合了地方居民特殊品味。两个项目若从其对社区影响角度来看,对置身局外的专家来看并无太大差别,但对本地居民眼里却可能是截然不同的。为了表达这种特殊品味,地方政府需要对提议的建设项目进行个别化的、政治上的判别,而不能仅仅盯在由城市规划者在任何项目被提出来之前数年就已经画好的规划图上。

在二十世纪九十年代,Nelson 和 Fischel都各自且同时洞察到,区划举措只有在地方政府能够将区划方案“卖给”房地产开发商,才能有效地推进。他们注意到,关于对特定地块的区划限制是应该放松还是需要维持的问题,地方代表在做出决定时,居民对他们就具有很大的影响。地方立法部门通过消除规划对区划灵活性的制约,来应对原住居民对新建项目提案的感觉,只要开发商能够为原住居民提供足够多的利益(经济适用房、休闲场所、学校等),来补偿原住居民承受更加拥挤的问题,就会放松区划限制。开发商在竞标开发权时会显示拟建项目潜在购买者的偏好。如果新楼宇的住户真的看中在本小区的居住权,胜于现有业主想要排挤新建项目,那么前者就可以买断后者,令其放弃对抗态度。然而,这种通过特定地块招投标的方式展示偏好的做法,需要抛弃掉原来限制特定交易的综合全局计划。地方立法部门必须有权对逐地块的区划图进行修改,适应开发商个别化方案的要求。

一头是学术界的批评,另一头是法院对执行计划不温不火的态度,作为区划活动“总纲”的规划从未真正流行起来。

规划的自由派案例

我们同意对规划的这种批评:规划者在描绘理想城市时缺乏足够的信息和政治敏锐。但是,综合规划却可以帮助城市克服区划对住房供给的过度制约,扩大城市房地产市场。首先,城市全局规划和运筹,可以为缺乏强有力政党主导的城市提供用地分配全局交易的执行机制。其次,通过规划图事先决定哪些项目可以作为一种普通许可型项目上马,这样可以降低投资者的知情成本。

在无政党主导城市的规划问题  /在美国大多数城市,在市议员当中不存在政党竞争的情况。通常竞选都在无党派之间进行。在其他地方,市议会竞选是有党派的,但总体上是一党主导的。进一步说,由于政党的形象再造存在法律障碍,以及全国性党派身份在地方投票模式上占有极大的权重,在这种城市立法中一党独大的局面很可能会继续下去。

竞争性政党“形象”的缺失对区划有很大的影响。地方立法部门往往组织太过松散,在不同立法地区之间分配包袱项目(即地方不欢迎用地项目,英文缩写“LULU”)的执行方面十分不力。这样的结果是,形成了普遍反对地方包袱项目的联盟,过度制约区划行为:各议员都互相投票,赞同对方关于挤走包袱项目的提案,大家都互相期待对方也这样做,互相推诿观望。借助分配型政治模式形成普遍联盟,以降低政治风险的做法,在预算背景下就更屡见不鲜了。无党派立法机构成员在各选区之间大搞政治分肥,降低被排挤到变幻无常的获胜联盟之外的风险。例如,议员们会集体主张低税率和降低高税费上的花费,但各个议员会个别偏好整个辖区纳税人所付出的本地区内的好处。如果没有了政党领袖有志于为打造政党光鲜形象而为整个法律管辖权带来某些福利,那就没有人能够抑制为确保地区特定花费而做出的个别性努力。立法者采用一种非正式的规范来相互审批各地方支出,以确保他们不会被甩出争取本地福利的获胜联盟。  其结果是,花费要比立法部门在整体上所喜好的更高。

准确地说,在区划背景下存在同样的动力在发挥作用,维持着美国城市过度监管的局面。“邻避效应”一词所表现出的,与其说是当地居民倾向于全面反对土地使用动议,倒不如说仅仅是谋求拆迁到别处而已。财产持有者和代表他们的市议员有积极性来限制本地开发,即使他们可能总体上是支持增长的。在没有政党纪律约束的情况下,这种邻避偏好在地方立法领域占据主导地位,每个市议员都自成一派。若没有比较精巧的机制来管控新的增长,各个议员都会采取最安全稳妥的途径恪守“市议员特权”这个不二法则,这种情况下,每个人都顺服于各个议员在本地区土地使用方面的偏好。

我们用纽约例子简单说明一下。在MichaelBloomberg市长任职末期,市里考虑对中心城东区进行大规模改造。作为全国首选的办公区,建筑物的大小和造型对于城市和地区的重要性是不言而喻的。但问题的焦点立即转向了社区议员Dan Garodnick,他反对区划改造方案,迫使市里重新绘制规划图。而大多数在新建高楼大厦里工作的人,以及得益于新开发项目所获新增税收,在新建校舍在读的学童而言,他们的利益和决策往往是没有关联性的。

注重公益事业的议员,在理论上会投票赞成所需的包袱项目进入别的议员的所在区,借以同上述认识划清界限。但该议员会面临立法部门其他人的反击,很快会发现他所在的地区已经成为游民收容所、教养院、公共汽车停车场等包袱项目的承纳之处。互相玩太极已经成为最合理的应对策略了。

零碎的区划过程使这个问题更加突出,因为个别化区划图修正案,在布置不受欢迎的开发项目时,地理针对性很强。此外,一个项目经历修订过程需要时间和成本,这意味着地方立法部门不能同时对属于同一系列的多个项目进行投票。在一种依赖于逐个地块交易的立法体制里,议员没有任何程序可依,来相互确保各个社区能够接受新开发项目所得的公允份额。在没有政党来确保这种“公允份额”的分配照章办事的情况下,就难怪议员不会同意允许地方性不受欢迎但必须的新建项目发生在他们自己的地区,他们无法肯定其他议员是否也会这样做。

计划和综合性的重新筹划,是解决这个割裂难题的有效机制。首先,从本质上看,这些措施都是城市全局性的投票决策问题,借以缓解在多项决策逐一制定时存在的邻避排他特点所带来的压力。其次,全局性重新筹划的典型过程可以克服局部利益的掣肘,维护全局利益。一般情况下,市长的城市规划部在广泛听取各方意见之后,向市议会提出一项新计划或方案。因着市长要面临最广泛的选举,因而具有很大的积极性来响应全局的关注。特别是,如果重新筹划是在一个封闭规则(即不允许修订)指引下进行考虑的,那么市长就要提出一套蓝图,尽可能保障全局利益,这是由立法部门集体来承担的。

我们以最近费城区划规则的重新修订为例来说明。2011年,该市修订了区划规范文本(合并了区划目录的多项内容,自1962年以来,内容并未有实质性的变化),并通过了新的城市计划。此项修订的动因是,除非通过零敲碎打的变更或方案修正,给予各市议员过多的权力来决定哪些项目可以上马,否则根本无法推进新项目。该市成立了一个区划规范委员会,向市议会提出一整套建议,需要市议会根据封闭规则进行批准或否决。委员会的建议由市议会具体制定成文,放宽区划规范监管,设立普通许可型建筑项目,允许中心区高层建筑和高层联排住房项目上马。为克服市议员特权问题,修订过程由独立委员会而不是城市规划部来进行,包括市议员支持在其所在社区提高建筑密度,确保城市的各个方面都能接受某些新建项目。

物权透明性  /零碎区划路线指引下的规划措施,限制了住房开发,不仅是因为它防止了城市全局性的讨价还价行为,更是因为它削弱了土地的适销性,一个人在购买一个地块时,要搞清究竟买到了什么样的使用权,就颇费周章。在零碎议价机制下,任何准买家都要搞清本地业主的偏好,准买家在决定购买城市土地时,必须考虑城市的政治运行机制。综合筹划能够透明地判断出哪些是属于普通许可范围内的,这就大大节约了决策成本,这样,理性的开发商就应当选择,要么支付一大笔钱,要么建造很大比例的经济适用房或其他城市合理规划所需要的“硬通货”。因此,透明性就与投资和社区利益直接关联起来。

要理解透明性对于房屋市场的意义,就要从众所周知的法律隐喻说起,也就是从首年财产阶层所共知的“一捆树枝”。在这个隐喻中,一捆中每根单独的树枝,代表一个业主享有对于其他个体的每一项权利,一捆可以联合起来,而每根都可以被政府单独拿来出售或使用,受到法律的管辖,而并不影响其他树枝。正如法学教授Tom Merrill(哥伦比亚)和Henry Smith(哈佛)的名言所说,这种隐喻具有误导性,因为物权主张不仅是针对于某些特定个体的(合同权利亦是如此),也是针对于整个世界的。这种物权的普遍性要求他们大大简化信息内容。某种程度上,完全陌生的外来者必须能够很容易获得信息来判断是否出现了侵入或受到干扰,何时出现,他们可以向谁申请在某个地段购买一块地。鉴于完全陌生的外来者权利界定的特性,物权必须打包在一个有限的标准格式菜单里面,不能随着个别买家和卖家的意愿拆解。合同型的权利定制和某项财产的所有权形式千变万化,会增加第三方的知情成本,无论是旅游者还是潜在购买者,很难把握某项特别定制交易的参与方究竟能获得什么。

Merrill 和 Smith精辟地指出,要对第三方做到“极尽简单”的傻瓜化原则,不仅适用于物权普通法下所允许的权利,也适用于确定地块物理外形的规则。如果我们越容易说清楚谁拥有多少土地,就越容易让外来者判断如何和现有业主打交道,从而做出是否购买的决定。较之边界不够明晰的类似地产,一个划分明确、边界清晰的地产更值钱,因为外来者能够判断出原来地块包含些什么,而无需对本地情况有特别的了解。这样,考察成本更低,潜在购买者的数量就多了。

事实上,Dean Lueck(亚利桑那大学)和Gary Libecap(加利福尼亚大学圣巴巴拉分校)已经从经验主义角度确认,边界易于查明,能够实质性地提高地产价值。对比“四至”型地块(边界是不规则的,经常要用自然边界来划分,如山脉、树木和河流)和“方正”型地块(通常是从原来标准化规则方正地块里分配出来的地产),Lueck 和 Libecap断定,“方正”型划分的地产价值,比“四至”型划分的地产价值大约高出百分之三十,从原始划分开始的200年来一直如此。规整的方正型地块吸引了更多的人口,城市化进程更快,而且,尽管业主有权在初次划分后对自己的地块进行定制,在初次划分后很长时间都保留了原始的几何边界。

曼哈顿的街区网格化做法,就是简单、统一和方正地块划分的例子。1811年,纽约市当时只有不到10万居民,几乎全部住在豪斯顿街南边,州立法部门授权三名街道专员设置统一的街道网格,覆盖几乎整个曼哈顿岛。经过不多的几次调整,统一网格形成了用数字编号的街道和大街,根据街道专员的说法,能够降低建筑成本,因为“直线边和直角房屋”的建造更加便宜。网格化布局还有一个优点:矩形地块更便于查明物权,避免邻里之间财产争议,也便于外来者对产业进行购买、出售和翻新。哈佛大学博士后研究员Trevor O’Grady研究发现,和非网格化地区的不规则边界地产相比,网格化街区的地产价值更高,更适于密集开发。

地方区划法律对各地块垂直向的长方体空间的界定,也和矩形平面地块的界定一样简便易行。当地方区划法律明确了普通许可型建筑权利时,外来者更容易判断地块的价值。区划的简便性和可预测性,扩大了城市土地市场。比较而言,Fischel 和 Nelso所辩解的各地块逐一区划修正的做法给买家和开发商带来了很高的知情成本。我们可以想象一下一个城市完全按照Nelson/Fischel的区划模式进行会是什么样的。这样就根本没有普通许可型建筑。如果开发商想建房,就必须和地方政府谈判,提出特定地块的使用,花钱搞定原住居民的任何负面影响。Nelson 和 Fischel认为,开发商的方案和地方政府的需求能够有效显示出原住居民和非居民买家或租户的相对偏好。但是,他们忽略了在这种定制型区划下市场的缩水效应。新开发地产的市场会局限在知情的开发商和投资者之间,他们必须了解清楚政府和原住居民对拟建项目要张多大的口。开发商还必须谙熟本地政治和官僚体系的底细。正像旅游者被集市化的交易模式弄得如履薄冰、样样都要讲价那样,外来的开发商来到陌生城市,若所有建筑权利都要逐个地块地谈判,他们肯定也会望而却步。Nelson 和 Fischel的逐地块修正模式产生了知情成本,降低了地产的价值,因为这种成本降低了房地产在一个不带个人色彩的市场上成为商品进行交易的能力。

换言之,Fischel和Nelson的方案会基于与Smith和Merrill反对“一捆树枝”相同的理由而受到攻击。物业法制衡了私人需要定制的愿望和定制给外来者带来知情成本这二者之间的关系。区划法也必须平衡定制的效益和成本。土地业主/开发商和附近土地业主(由地方政府代表的)之间的谈判,在这种特定情况下会达成最理想的开发数量,因为谈判的成本并不高。但是,这种一事一议的普遍做法增加了第三方的成本,他们本来可以在本地区投入,但面对整体的区划体系所带来的知情成本,他们只好止步了。在采用Fischel 和Nelson的议价模式的任何辖区内,这些知情成本一方面缩小了买方市场,另一方面妨碍了建设的规模效益,从而降低了总体物业价格。这说明,仅仅基于几个简单的区划目录获得普通许可型建筑权的地块,较之市政方面通过逐项修正过程精确界定建筑数量的地块,会具有更高的物业价值和更大的开发潜力。

无疑,在降低第三方知情成本所获收益,和通过定制区划得到缜密的地块特定信息所获收益之间,是存在一个平衡点的。通过几种区划类型(例如,居住型,商用型和制造型,通过共同规则规定好各项目的用途和楼高),可以降低第三方投资者的知情成本。但是,这种过度追求节俭的做法也是有成本的,要根据附近社区或街区的具体情况来管控地块。

然而,缺乏约束性综合计划的区划过程所存在的问题是,城市方面不能切实可行地从注重降低知情成本和定制程度的角度来进行制衡。要通过综合规划来降低知情成本,这种计划很难更改,即使调整计划,改进某个地块监管能够带来收益。在地块区划定制过程中,直接参与的各方都没有积极性来维护透明区划的总体价值。因而,若城市方面缺乏法律机制来约束,主要的利益方就会蠢蠢欲动地摆脱计划的约束。有约束力的计划或方案,能让政府克服对某个特定开发商和地块进行规则变通的做法,从而降低了大家的知情成本。

计划的一贯性:一些建议

我们重新审视了对规划意义的坚持,这并不是基于相信规划者在信息上的全面性或在城市发展理想上公正而严格的持守。我们坚持这种做法是基于政府需要在各相邻社区之间做出有约束性的承诺,在时间上普通立法程序也是不允许的。因此,计划的实施就意味着必须为这种承诺制定法律约束机制。计划必须具有某种一贯性,必须制止个别立法者在受到附近居民采取行动的压力下,不断采取背离承诺的应对。他们还必须克服开发商或附近居民提出“微调”计划的压力,开发商或居民方面会提出专项动议,要将未来的整个过程、潜在买家和开发商变得更加不透明。

如何维持计划的一贯性?以下几点想法,既不是穷尽的,也不是排他性的提议,仅仅是通过几个示例来说明计划如何能够有助于克服原住居民的邻避效应,以及破解开发商所谓“略微提高建筑密度就能带来很大效益”的轻巧说辞。

制定城市全局性区划“预算” /  我们注意到,地方立法部门往往缺乏政党领导能力,不能强迫各成员接受地方上为谋求公共福祉所付出的代价。一贯性的计划可以方便跨社区议价,能够给各参与方以信心,成本能够得到平等的分配,从而最终实现城市全局性的利益。将一项计划当做“区划预算”来考虑也是有益的,其中监管部门的管控不仅表现在经济价值方面的作用,它也是一个颇有开销的因素,必须在形成竞争关系的立法者之间进行摊派。这样的预算能够确定某些颇具争议的土地使用的总体数量,如住宅套数,也就是整个辖区必须实现的目标,并在各社区居民之间分配这些土地使用权,努力缓解市议员对本地区成为新建项目承纳之处的担忧。

这里的关键挑战在于设计一种执行机制,能够克服“市议员特权”的离散化倾向。一旦开发商对特定社区提出新建项目的动议,该项目所指向的原住居民就有动力联合起来反对这项动议。执行机制能否克服这些压力?

市长举全市选民之力,有力领导和支持规划者,这样是有帮助的。将各项区划变动举措打包成一笔交易,在“封闭规则”之下必须予以通过,而无需不断修正,这样规划者就可以让任何个别成员企图拆包的做法变得困难。如果整个计划包给强有力的支持选民带来福祉,那么支持选民就有足够的政治影响力来让各立法者抵制反对势力,也就是为平息原住居民抗议或利用神通广大的开发商来针对特定地块进行修正的企图。“区划捆绑”做法,可以从1982年纽约市打造特别剧院区项目看到一个成功的案例。紧随Morosco and Helen Hayes老剧院拆除之后,该剧院区最后形成了标志性的剧院群,拥有28家剧院,这样的规模防止了再次被拆除或改造的可能。剧院所有者的应对措施是,组建了各种剧院工作人员机构,诸如百老汇倡议和演员股东会等,游说主管当局允许他们将空闲的上空使用权在小区内进行转让,卖给其他土地业主,以此作为对剧院的补偿。最终,剧院所有者卖掉了450,000平方英尺面积的建设权,建成了曼哈顿西侧的各种楼宇,遭到了楼宇附近居民的强烈抗议。然而,街道小区法所设置的转让制度存在不可任意支配的特点,这样区内居民只能通过否决整个剧院补偿方案来杜绝区内的额外开发,而这一选项被强有力的剧院主导的支持选民所封堵。曼哈顿社区第五委员会代表的是Hell’s Kitchen/Clin­ton区,这里的额外建筑开发项目进行了转让,委员会不得不哀叹,商业地产和剧院事业上的联结是如何使得商业地产项目免遭有效的政治攻击的。

各城市能否靠着将各种问题在城市全局层面进行类似的捆绑做法来应对住房建设项目来自邻避效应的压力?就剧院区项目而言,基本的执行机制应当是对城市全局普遍关注的公共福利和局部的、不太受关注的、现场特定的、自下而上的区划举措进行捆绑处理。在住宅方面,传统的福利是“经济适用房”,是通过某种包含性区划系统推进的,尽管它很容易在交通或税收减免方面形成福利。各种包含性区划系统的区别主要体现在细节方面,但其基本特点是,为了获取某些市价房产建设权,开发商提供一些单元,以低于市价的优惠价格,向买不起房的人群出售或出租。市价和住房单位补贴的比率是个关键性指标。比率设置的过高,就不会有新建项目上马,因为市价单元的需求不足以补上补贴单元的成本。比率设置的过低,市政方面就会得不到政治上的支持来抵消地方对新建项目的反对声浪。

规划者要在这种两难境地中找到出路。立法部门并不是自行设计这个比率,而是将这个任务委派给市长领导下的专业规划人员。在敏感地区,专业人员为立法者提供了额外的政治保障,让立法者能够坚持包含性区划的总体理念,可以对规划人员最终提出的计算公式尽情地提出责难。计划提出新开发项目的地区可以遍布全市范围,避免有人怀疑将包袱项目堆到某一个地区。此外,规划者可以对成长地区制定一般性的标准,假定开发商有权在提供规划所预定数量的经济适用房前提下进行项目开发,这样有助于攻破反对开发的联盟。这样一来,反对方就不得不接受这样的事实:若反对开发,就等于反对得到好处。最后,为确保立法方面的攻击仅限于提出责难,立法部门可以同意在不包括修正的封闭规则下就规划人员提出的方案展开辩论:若提出反对,代价就是搅黄整个交易。

经济适用房远不止是能够打包到开发项目中获得区划批准的唯一甜头。可以考虑在项目包里加进交通升级概念。例如,市长可以向市议会提议开发快轨或捷运巴士线路,但必须明确的是,升级必须以区划修正为条件,允许整个沿线都能加大开发力度。当然,即便市议会不批准区划变更的整个计划包,也可以责成市长投入交通升级工作。但市长对交通系统运营的控制权能(存在这样的可能:市长在整个项目包未获批准的情况下不会让工程上马)已经足以掌控整套区划变更项目,能够抵抗个别社区居民的反对声。进而言之,如果采用某种形式的“价值捕捉”模式,新建项目所获收益能够为交通升级获得资金,那么居民对交通升级的愿望就足以让议会批准整个区域变更计划包上马。

简言之,对于设计区划预算平衡点这种政治敏感的棘手任务,专业规划者可以提出区划预算,向立法部门出具一套“要么采纳,要么作罢”的方案,立法者从两难境地中解脱出来,有了专业人士垫底,最终这套方案往往是被采纳,而不是作罢。

为密度红利规划出标准“价格表”/ 另一套方案源自对新近物权理论的深刻理解:物权定制给第三方造成成本负担。综合计划起到制约区划中定制行为的作用。我们可以设想,这样的计划作为使用权的标准价格表,极其精微地界定了地块所有者对特定土地权利的条件内容,就像一份菜单能够描述主菜价格一样。当前的用地和普通许可下的用地,可以标价为零,因为它们可以被无条件接手。需要满足某些条件才能进行的土地使用,比如建造一个广场,为公共交通信托基金捐助,拓宽道路,安装污水管线等等,可以明确规定安装哪些便利设施或支付的具体数额,才能获取建设权。这样的计划还可以包含一个时间表,规定在出现不可预见情况时扩大用途或变更价格的日程安排。例如,计划可以写明,如果出租房的空置率降低到某个水平,可批准的住宅容积率可以自动提高一定的百分点。这种理想化的计划下统一价格表的重要特点是透明性好:价格表一拿来,各种用地附带权利项目一目了然,不用费尽心力去讨价还价,或提出专项报价扩大用途,以换取未列明的便利设施。

很明显,某些极端情况现实中很难出现,这种理想化的价格表做法,是明示定制成本的有益尝试。透明性的优点在于,让用地市场挣脱了谈判这个成本极高的环节,律师、顾问、中间人、政治游说和伴随而来的听证和谈判等等,这一系列程序让土地买卖举步维艰。而且,良好的透明性方便了买方在不同城市的各种投资机会之间进行比较。通过简单网格化布局,可以省掉大量的权利调研所要花费的时间和金钱成本,同样地,区划谈判也是一场徒劳无功的游戏,若计划已经明示了地方政府的用地分配理念,那么这种讨价还价的做法既不能为地方政府,也不能为房地产业主带来任何效益。

为什么不能简单明了地说明哪些能建,哪些不能建,何必让大家花冤枉钱呢?采用标准价格表可能会牺牲掉一些可以通过专项议价获得的额外信息:理论上,每个开发商对各个地块都能做出独特的评估,而综合规划会略掉这些。然而,这种信息有些是不可靠的。让我们回想一下,Alma地产曾经承诺预留出百分之二十七的单元作为经济适用房,以换取在西皇后水岸工业区一个荒凉地界开发1,700套市价房的权利。Blasio市长吹嘘会极力争取在这个项目上拿到额外的经济适用房百分点,会高于彭博管理机构要求从同处这个地段、与阿斯托里亚湾项目紧邻的另一个大型项目上拿到的百分点。如果最终结果是,Alma压根就无力开发阿斯托里亚湾项目,那么市政方面费尽心力与某个开发商讨价还价所获得的信息就根本是毫无价值的。

何不单单依赖于事先确立的简单的目录和计划表,规定好容积率每多一个单位,对应的经济适用房的价格呢?这个计划表可以对不同社区的市场需求提供补贴,这样,价格可以随着像住房单位面积租金、交通便利程度这样的客观标准的提升而提升。这里的关键点是,这些标准必须:是事先由规划人员在市长领导下,立足全局审慎制定的,是由地方立法部门采取自上而下的简单投票批准的,不允许个别开发商通过提供个别化的报盘来改变标准。

这样的计划表,就像曼哈顿著名的网格化街区设置一样,看似刚性和集中化的。有时,买卖土地的总体架构采用刚性和集中化模式更适应市场的情况,远胜过大家可以随意议价的做法,那样的话,每个人都要靠猜,还要花钱游说,以便提高自己赌中的筹码。

译者:上海金融与法律研究院

 

《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。本刊与国际知名智库彼得森国际经济研究所(PIIE)、传统基金会(Heritage Foundation)、加图研究所(Cato Institute)、卡内基国际和平基金会以及Foreign Affairs建立了版权关系,并进行长期合作。

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