户籍制度改革:产业升级与城市发展

十八大以来,户籍制度成了热烈讨论的话题,尤其提出要严格控制北京、上海等一些特大城市的人口,主要的目标是让低端人口离开大城市。然而由此引起的关于户籍的争议却非常多,显而易见的是,一个城市的发展离不开所谓的“低端人口”。

在从经济学的角度开展分析之前,我首先想说,在户籍问题,人口自由迁移上,有些时候我们也需要对一些共同理念、共同价值做判断。比如说,人口是不是能自由迁移?这甚至不需要学者做很扎实的研究,不需要有那么多数据,这就是理念性的问题。这个理念问题解决了,所谓“赶人”的想法就可以不必再有了。又比如,能够在城市里面找到住所,能够有就业,能够合法纳税的人,作为城市的一份子,他是不是应该拥有城市公民的基本权利,特别是子女的基本的受教育权利,这也是理念性的问题。

 

户籍引发多重问题

户籍改革,不止是户籍的事情。改革开放以来,工业化主要在东部沿海地区,而过多劳动力更多在中西部农村,所以有了大范围空间劳动力流动,事实上也造就了中国的城市化。

在中国这样一个发展差异的大国背景下,我们看城市化,不止是说城市化率达到多少水平,更需要看的是,人口在空间上是怎么分布的,这涉及到劳动力在空间配置的问题,涉及到要素自由流动的问题。

现实情况告诉我们,大量的人口从内地到沿海,从中西部到东部,是因为背后有经济集聚的好处,资本与劳动力要素在发达地区的集聚,产生了效率,创造了大量的就业机会。而劳动力是跟着就业机会走的,农村劳动力往城市、往发达地区的城市转移,这个趋势短期内不会改变。这就意味着户籍这个问题是没法回避的。但这些人在城市里由于不拥有本地户籍导致种种问题。

现有户籍制度的安排也使市民化没法实现,导致两种极端现象:一种是市民化意愿不强,这跟土地制度有关。此外,也和市民化的能力不足有关。大城市对农民可能有吸引力,但是即使他想市民化,由于城市没有给外来人口提供足够的发展空间有限,这就导致市民化不彻底。

在这样情况下,大量留在城市里面的外来人口,事实上只是短暂滞留城市,并没有真正把自己作为城市一份子,这就导致在城市内部有户籍人口、非户籍人口之分,产生一种二元社会分割。

以上海为例,上海人喜欢跟上海人住在一起,外地人更喜欢住在外地人多的小区,导致空间上的割裂。另外,如果你是非户籍人口,就会更倾向于不相信这个城市的政府,导致他们信任水平也会比较低,在本地公共参与度比较低,公民意识也不强,所以公民社会就没法建立起来。市民化不彻底也使劳动力没法充分从农村流动到城市,这会使我们更早面临农村转移劳动力的供给不足,使中国过早面临劳动力成本的上升。

不管怎么样,随着农村潜在劳动力越来越少,成本上升是早晚的事情。政府确实意识到了这个问题,提出了要产业升级。是不是产业升级就可以回避户籍改革呢?其实不是,要实现产业升级,第一个办法技术进步,第二个办法提高资本积累,用更好的机器、更新的设备。

但是,随着技术进步、技术更新,对劳动力技能要求也会越来越高。这个时候如果城市的公共服务仍然不向外来人口开放,那么他们的子女就无法在城市接受更好的教育,无法提升人力资本水平,没有大量高素质的制造业外来从业人员和技术进步、设备更新相匹配,就很难完成产业升级。

 

改革动力是什么

劳动力市场的竞争,可能会使外来务工者的情况有所好转。举例来讲,春运到了,为了对员工好一点,他们买不到车票,工厂包一个专车把员工送回老家。比如要开工了,专门开车到他们老家招工。但是在人力资本提升上面,企业不太愿意去做。

很多研究表明,农民工就业时间比较短,流动性很强,所以企业对他们进行在职培训的愿意不强。

如果企业做不了,那么地方政府是不是能做呢?这面临两大困难:第一个困难,搭便车。如果地方政府愿意对农民工进行培训,给他们更好地人力资本提升,但由于农民工流动性很强,这里培训了,明年跑到别的地方就业,这里有搭便车现象,使得地方政府这样做的积极性不强。

第二个困难,人力资本提升是需要短期投入而在长期才有效果的,地方政府相对来讲不太愿意做需要长期投入,短期见不了效的事情。所以,恐怕我们不太能够指望通过劳动力市场竞争,通过城市对外来人口供给的竞争,来实现对外来人口提供更好的公共服务,提升他们的人力资本积累。

可能存在另一种改革的动力。从地方角度来看,由于不能平等地向非户籍人口提供本地的公共服务,会导致本地的户籍人口和非户籍人口形成身份、福利差异,这种差异会导致社会代价,可能表现为社会冲突、生产上效率的损失。

当差距越来越大,同时外来人口又足够多的时候,地方政府可能会发现,由于这种差距的存在,导致我有福利的很大损失,不如索性放开政策,向外来人口平等地分享服务,这样不会有损失,把蛋糕做得更大。此时,虽然城市需要和外来人口平等分享蛋糕,但是蛋糕更大了,总的盘子变大了,城市反面是得益的。

但是,回到现实中来的话,我更倾向于认为,我们不应该等到上面这样的局面出现才向外来人口分享公共服务。我觉得中央有责任加快推进户籍制度改革,推动市民化过程的实现,这其中要强调要实现人的城市化,而不是土地的城市化。人的城市化很重要的一点,是要给外来人口真正在城市落户生根,这就需要跟户籍相关的公共服务提升,这里面需要户籍制度改革。

说得与户籍相关的公共服务,最为重要的,恐怕就是接受教育的权利。这就不得不提到争论特别多的异地高考问题。外来人口进入城市,初始资源禀赋比较低,受教育程度比较低,在职培训比较多少,如果让他们的子女在城市里平等分享城市优质的高等教育,对他们人力资本提升将有明显的提升。这就涉及异地高等这个问题,但现实中,这个事情阻力非常大。

从产业升级角度来讲,恐怕高等教育这个方向也不是最合适的。大学生就业难普遍存在。为什么还有这么多人想考大学?这并不是社会最需要的人才培养方向,但因为有户籍门槛,拥有高等学历才更可能在大城市顺利落户,所以,对高等教育的需求远远超过职业教育。

然而,对于产业升级而言,职业教育非常重要。现在我们职业教育水平是落后的。但是职业教育培养有操作能力,更加适应产业发展需要的人才。从人力资本的提升,增加国家国际竞争力角度来讲,职业教育是很重要的。

但是现在的职业教育也是有户籍门槛的。以上海为例,外地人口可以直接考中职,不能直接考高职,高职对外地人口有门槛。政府对于外地人通过先读中职再读高职这样的做法也是既不宣传,也不鼓励。

 

改革难在哪里

从现实操作角度讲,户籍改革到底难在哪里?以前呢,户籍简直像一面墙,因为没有城市户籍你就没法进城,你没有粮票吃饭。到后来,你也仍然可能会被作为盲流而遣返。我把它称作地理上的分割。然后是劳动力市场上的分割,劳动力市场上外来人口跟本地人口同样的岗位工资不一样,外来人口还得交外来人员管理费,这是劳动力市场上的户籍分割。现在则仍然存在社会意义上的分割,因为同样的就业者,同样的纳税人,外来人口所享有的本地公共服务是有限的。

现在之所以觉得户籍改革制度难,是站在本地人角度,担心抢本地人的好处。最重要是两类,第一类是教育资源,这是最关键的,既包括好的高中,也包括好的大学,担心本地优质教育资源被外来人口分享,担心公共服务被稀释。

第二类是保障性政策。上海保障房政策收入门槛越来越低,因为上海平均收入挺高,如果最低收入标准过低,则很少有本地人满足条件。如果向外来人口开放,肯定是外来人口更有资格获得这个资源,会对当地人造成冲击。

但是我觉得强调这两点的同时,也需要指出,有时候对外来人口的排斥,纯粹是一种心理上的排斥。比如说很多优质的公办义务教育资源在上海市中心城区,但人口的导入主要在郊区。市中心公办义务教育的办学资源越来越过剩,如果让外来人口就读,不存在公共服务被稀释的问题,但是很多人不愿意,本地人口不愿意小孩跟外来人口在一起,这体现一种对不同身份标签的人的偏见。

上海如果要办创新型城市,你的竞争力来自于哪里?如果你害怕别人跟你竞争资源,怕自己因此而受损,其实就不是一种开放的竞争心态。城市没有竞争的理念、开放的理念,怎么去竞争、去创新?

另外,很多人担心城市承载力有限,城市容纳不了这么多人。土地资源、水资源实际是物理承载力,一个地方、一个城市,不可能说水不够喝了还会有人进来的。因为这个临界点到来之前,价格机制、市场的运作,一定能够产生一些反应,使得人口达到平衡。

问题在哪里呢?城市现有的户籍人口,对外来人口进入导致价格上升的承受能力是不一样的,这里面会有受损者。本来你不是很有竞争力,但由于外来人口进入,生活成本上升,你可能是受损者。但是从资源匹配角度来讲,难道这样受损的人,就不应该迁到别的城市去住吗?

真正有竞争能力的城市体系,就应该是这样形成的,不同的人寻找适合自己的城市。你有竞争力,你待在大城市,能够支付很高的成本,你没有竞争力,没有找到足够负担你生活成本的工作,你就去找一些小的城市。

 

寻求改革突破点

户籍制度必须要改革,怎么突破呢?首先,扩大公共服务。有些公共服务完全可以扩大,户籍不是提供某些公共服务的充分条件。这里面,特别是接受基本教育的权利,只要在当地有就业,属于常住人口,就应该享受本地的教育资源。

其次,住房公共服务提供,完全可以根据各个地方能力进行有差异的提供,有能力可以提供好一点,门槛可以低一点,完全可以有差异化选择。如果地区间公共服务水平差距很大,确实大城市、特大城市压力很大,所担心的公共服务稀释的问题会比较突出。中央政府应该通过它的制度安排,适度平衡地区间公共服务水平。中央政府应该承担更多的责任,比如对于义务教育,地方政府由于财力差异太大,越落后地区,义务教育提供的水平越低,中央政府应该承担起更多的责任。

再者,完善付费机制。农民工在当地就业、纳税,这就是他对城市的贡献,他充实城市的社保,这就是一种付费机制,你就应该让他分享一些公共服务。

谈到教育,其实我们现在教育是根据学区房来分,接受优质教育的人在付费,通过买好的学校周边的房子,只不过把额外的钱付给了开发商。

从这个角度讲,我觉得择校倒不见得比学区房更差。所谓择校,就是可以选择好的学校,但是要交择校费。首先这两种方式都是需要花钱,一个把钱交给学校,一个把钱交给开发商,与其交给开发商,还不如交给学校,学校可以改善教育质量。

还有一种付费机制,就是基于物业税,我在本地居住,向本地政府缴纳物业税,本地政府给我提供好的公共服务,这也是非常好的良性循环的付费机制。此外,全国性的公共服务其实应该允许异地使用,比如义务教育阶段,如果中央政府承担起足够的责任,来给每个适龄学龄人口提供一笔足够的资金,那么这个人到了上海,他就可以选择某个公办学校,把这个资金交给公办学校,这也是一种付费机制,只不过钱由政府出,在哪里读,就是由家长做出选择,是一种市场化的选择。

这些措施先易后难,先从简单做起,比如第一个,高等教育异地高考很难,就像上海一样,可以先放开全国性高校,教育部的高校由全国人民税收支持,为什么一定要保护本地考生,先把这个放开,地方高校再慢慢来。

第二个,职业教育,因为职业教育层次比较低,大城市家长不愿意把小孩送到职业学校去,既然没有这个阻力,为什么还要搞门槛,为什么不放开,然后在放开的同时把职业教育水平搞上去,允许国内资金、民间资金,包括国外职业教育非常成熟体系的国家来办学。

第三个,对于保障性的政策,比如保障房,这个是比较难的,要一步步来。但是,应当给住房承租人同样的权利,不能说我有房产证才可以让小孩念书,租房者应该有同样的权利。

如果户籍制度改革能够推进,让更多人享受本地公共服务,不仅城市人口是多样化的,并且外来人口能够真正实现市民化,能够有相应的公共意识提升,这对市民社会建立是非常有好处的。

本文由《中国经贸聚焦》记者凌云霄根据复旦大学中国经济研究中心副主任陈钊教授在鸿儒论道上的讲演整理而得。“鸿儒论道”是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并获得香港东英金融集团和上海淳大集团的支持,双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题,致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台,为中国经济和金融提供专业意见。

 

《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。本刊与国际知名智库彼得森国际经济研究所(PIIE)、传统基金会(Heritage Foundation)、加图研究所(Cato Institute)、卡内基国际和平基金会以及Foreign Affairs建立了版权关系,并进行长期合作。

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32个评论 to “户籍制度改革:产业升级与城市发展”

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