中国城市化政策讨论:基于城市空间和规模分布的视角

怎样的城市化政策有利于中国的发展?今天我主要从城市空间和规模分布的角度来探讨城镇化政策的效果。

中国城市化发展进程

首先稍微来回顾下中国过去30年的城市化发展,其呈现了三大特征:速度快、规模不均衡和地区不均衡

1、速度快

《经济学人》下属的智库EIU做了很多关于城市化的讨论,上图是他们对1980-2030年中国城市化发展进程的回顾与预测,其中2012年是一个很重要的时点——这一年,中国城市人口首次超过了农村人口,我们的城镇化率超过了50%。从发展速度上来说,如果把过去30多年分为三个阶段,80年代城镇化发展最快,年平均8.3%,90年代年平均4.8%,到了2000年是年平均3.6%。随着基数越来越高,城镇化的速度是降下来的。EIU还做了一个预测,到2030年,中国的城市人口总数将达到9.4亿,城市化率将达到67%,这个数字是跟国务院发展研究中心和世行发布的预测数据吻合。

总的来讲,跟世界上其他国家的城市化发展历史相比,中国用30年的时间走完了别人可能是50年或者是100年的发展历程。

2、规模不均衡

中国是一个大国,所以它的城市化发展在空间上还有不一样的地方。如果把中国城市按照规模分组,并利用中国人口普查的数据来看城市化的发展,OECD的报告指出,从2000年-2010年这十年,超大规模城市的城市人口增长率最高,年均增长率达到1.86%。

再把中国不同规模的城市人口增长速度跟OECD国家做比较,上图左边是OECD国家,我们可以看到OECD国家大城市发展也是最快,其次中等城市,然后小城市;右边是中国,中国的大城市城市人口增长最快,其次是小城市,最差是中等城市的一个增长,这种差异导致年平均增长率呈现了一个折线的状态。换句话说,中国过去30年的城市化增长,主要是大城市的增长,大城市的增长主导了城市人口的增长。

3、地区不均衡

接下来再次引用《经济学人》关于中国城市化地域分布的一个研究结果,圈中红色的部分是各个省的农业人口,橙色的部分是城市人口,而淡黄色的部分是在城市生活的农村人口。从这个饼图上,大家可以看到沿海地区各省份的城市人口、加上生活在城市的农村人口的比例都超过了50%,而中西部的省份,或者是内陆地区的省份相应的比例基本上是50%或者低于50%,也就是城市化的发展,中国存在巨大的地域差异。

展望城市化未来的区域发展,EIU智库也做了相应的预测,根据它们的预测结果,2030年之后,图中红色点代表的城市都能达到80%的城市化率,而这些点大多数集中于沿海地区的城市。

 

空间均衡的框架

这样就引出了今天我想讨论的问题:尽管中国城市化发展很快,但是在空间上,不论是从规模上来看,还是地域分布上来看都是不均衡的,这种情况下,我们要全面提升城市化的质量,或者是中国完全进入一个城市化的国家那么,城市化的政策是需要有取舍的。

我就提这两个问题:

第一、如果缩小城市间差距,会给中国城市的规模分布带来什么样的影响?

第二、实践中的城市化发展政策有两种取向,一种是帮助落后地区城市化的发展,另外一种是鼓励中小城市的发展,那么这两种政策,哪一种会更有效率?

讨论这两个问题,可以借用Desmet和Rossi-Hansberg这两位经济学家2013年在AER一篇探讨空间均衡机制的文章提出的框架。

人口在空间上怎么来选择自己的区位?为什么有人会住在大城市,有人住在小城市?他们提出一个非常重要的新的分析框架——三个维度:

第一、城市生产率的优势,哪里工资高,就会吸引人到那里去。

第二、城市的适宜性。环境很重要,比如这个地方气候比较好,也会吸引人过来。

第三、城市政府运行的效率。如果一个城市的税收和支出的匹配不是很好,或者政府支出在基础设施投资方面效率不是很高的话,会有一部分人离开这个城市。

根据这三个维度,所有人在空间上做出选择,生产率很高的地方、适宜性很好的地方和政府财政运行效率比较高的地方容易吸引大量人口,当所有人的效用相等时,人们就停止流动了,最后我们就看到有的城市人口多,有的城市人口少。

中国城市间差距缩小对城市规模分布的影响

基于这个机制,他们做了一个有意思的实验——反事实分析以美国这个更市场化的国家为基准,如果我们城市之间的特征差异跟美国一样,那么城市的规模分布会出现什么样的结果?

左上角的这个图是06年中国各个城市人口的真实分布,其周围的3幅图就是当中国城市间的生产率差异、适宜性差异、政府效率差异趋近美国时的模拟结果,具体是:

Ø  如果生产率差异趋近于美国,那么中国的大城市会变得更多,小城市变得更小,中等城市如果再有很好的适宜性和较高的政府效率,那么这些城市的人口会增长很快,事实上,更多的大城市是中等城市兴起带来的结果。从整体福利而言,如果生产率差异趋近于美国,福利将提高17.7%。

Ø  如果适宜性差异趋近于美国,那么就是左下的那个图,我们看到中国的大城市会比目前的多,说明什么?说明目前很多的大城市在适宜人生存的设施和政府效率方面效率还是偏低,如果提升效率,那么这些城市的人口会适当增加。根据测算,这项趋同将使得整体福利提高26.6%;

Ø  但如果政府效率差异趋近美国,则整体福利提高和城市规模分布的差异并不大。

这里要强调的一点是,上述第一、第二点福利的提升,也证明目前中国不管是制度性的扭曲,还是资源配置方面的差异,都极大地损害了中国城市规模的效率。

到底鼓励什么规模的城市发展

这个问题同样是借助他们的研究做了福利分析,具体结果可以看下表:

如果鼓励人均GDP水平最差的城市的发展,将其生产率提高20%,那么福利上的收益只有4.9%;但如果鼓励小城市的发展,那么福利增长只有2%;鼓励中等城市,福利增长5%左右,但如果提高大城市的生产率水平的话,福利可以提高12%之多。这也证明,政策取向上来说,偏向于鼓励大城市发展的政策是更可取的,如果是非得偏向于小城市,那么可能偏向于落后的城市的发展比较有效率。

 

政策讨论

根据这个研究,我谈一下相应的政策建议。首先在目前的现实下,通过放开户籍等来指望北京、上海等几个大城市来解决全国的就业问题或者是经济增长问题是很难的,我的想法是应该提升一些中西部大城市的公共服务水平来吸引人口,解决中国城市人口空间分布的效率。

其次要提高中西部地区大城市的中心性。大家都知道在长三角地区,上海对周边省市的产业分工协作做得比较好,但是中西部地区的大城市对周边城市并没有发挥很好的引领作用,引用柯善咨和Feser在2014年关于中国中部大城市和周边县市关系的一项研究,他们发现中部大城市对周边的中小城市的影响扩散效应是不存在的,只对行政等级最低的县有一点经济增长和就业的扩散效应,但是对周边城市的影响力是比较弱的。这种情况下,我觉得可以通过基础设施的投资在中西部地区加强城市之间的联系,通过市场的机制形成一个城市群,从而发挥真正的核心城市的作用。只有城市之间做到非常有效率的产业分工,才可能带来更有效率的增长。

本文为复旦大学经济学院助理教授吴建峰在“年会2015:寻找增长的动力”的精彩演讲。

 

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67个评论 to “中国城市化政策讨论:基于城市空间和规模分布的视角”

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