中韩自由贸易协定,没那么乐观

本文摘译自彼得森国际经济研究所(PIIE,作者Jeffrey J. SchottPIIE高级研究员,《Understanding the Trans-Pacific Partnership》一书的合作者,Euijin JungPIIE的研究分析师,Cathleen Cimino-IsaacsPIIE的研究助理。

中韩近日签订的自由贸易协定(FTA),涵盖了总额达3000亿美元的商品和服务,就贸易额角度而言,这是韩国本世纪签署的所有双边自由贸易协定中数值最大的,但从自由化深度、贸易与投资政策涉及的范围来看,中韩自由贸易协定远非尽善尽美。尽管未来20年里,中韩双方同意撤销大部分双边贸易壁垒,但双方的基础关税改革附带广泛的例外条款,而服务业和投资市场的重要准入谈判被延缓了数年。

简单地说,中韩FTA令商界领袖和贸易专家深感失望,他们曾经那么期望能通过这个协议巩固中韩的商业联系,为中国贸易自由化树立新的标准。谁料,政治利益压倒经济目标,中韩FTA的谈判抄了过多近路而无法达成综合性成果。如果韩国想实现可观的贸易收益,那么它就应该一边谋求加入TPP,一边继续与中国一起推进其他区域性贸易协议。

可以肯定的是,随着未来几年里投资和服务业谈判的开始,中韩FTA也会随之升级,而目前正在进行的中美双边投资协定(BIT)将会影响上述谈判,但尽管中美谈判在过去几年取得了良好的势头,但它不太可能在短期内取得成果。

中韩FTA的局限性成果表明,对东北亚国家的一体化而言,目前正在进行中的中日韩谈判所能取得的成果也将十分有限,甚至不会超过中韩FTA。如若日本和韩国想加强双边贸易联系,最好的办法是在TPP框架下进行协商。

市场准入和放宽关税

从历史上看,韩国主要出口中间产品到中国进行最后组装,然后中国再将产成品出口到第三国市场。韩国对中国的出口产品中,超过四分之三是电机、光学仪器、度量工具、医疗器械、化学品、核反应堆及其部件、塑料制品。自从上世纪90年代以来,韩国就持续对中国保持巨大的贸易顺差。

中国通常对原材料和中间产品征收低关税,而对产成品征收高关税(高达65%),然而,随着人口结构的变动和中产阶级的崛起,中国将变成全球最大的市场,这将给韩国具有比较优势的产成品提供越来越多的出口机遇,比如电视和汽车。韩国对华出口在总出口的份额从2007年的33%上升到2012年的49%,而这些产品被征收关税的税率为9.5%或更高。

尽管中韩FTA会消除关税壁垒,有助于韩国扩大对中国的出口,但是,纵观公开披露的该协议,我们可以看到中韩双方在农业、汽车和其他制成品方面保留了大量保护措施。

根据协议,中韩两国将在20年内对目前超过90%的产品免征关税:协议一旦生效,中韩将各自取消20%50%的关税征收细目;10年内,中韩将各自取消71%79%的关税征收细目。一些产品的关税放宽放在了承诺期的后段,也就是未来10-20年之间。

中韩FTA关税取消时间表

因此,从商业角度看,这种取消关税的承诺变得没那么有意义,也不会激励相关新投资。和韩美自由贸易协定(KORUS FTA)、韩欧自由贸易协定(KOREU FTA)相比,中韩FTA在未来5-10年的减税力度要低得多:在KORUS FTA中,韩美双方同意在10年内分别对98.3%99.2%的产品取消关税;而根据KOREU FTA,韩国和欧洲同意在5年内分别对93.6%99.6%的产品取消关税。因此,无论是取消关税的步伐,还是涵盖的产品范围,中韩FTA都略逊一筹。为什么?因为中国和韩国都只希望用贸易协定来加强已有的良好贸易关系,但并不希望以此推进国内相关领域的改革。

具体来看,中韩FTA也有许多产品不在免税范围内:韩国方面总计有960种,其中60%都是农产品,而中国方面766种不实施免税的产品,只有13%是农产品。事实上,韩国与其他国家的双边自由贸易协定中,农业改革都是最薄弱的。

而且,中国和韩国都对大量的工业制成品仍保持征收关税,如汽车、电子产品、钢铁和石化产品。对于汽车及其零部件,两国要么将其排除在关税改革之外,要么认定其为高度敏感产品而放入长期渐退计划,中国对韩国汽车仍将征收25%的进口税,对汽车零部件征收10%-45%不等的关税,如起亚、现代等韩国车企虽然已经在中国投产,但未取消的关税限制了它们构建区域生产的效率,当然,韩国车企工人也不会从中受益。

中韩FTA的免税也不包括几种电子产品,尤其是中国将锂电池、电视、OLED面板这几个类目排除在免税范围外,而LED5%的关税要在10年内才慢慢取消。韩国对中国出口排名前20的产品,约占对华出口总额的55%,而正在谈判中的WTO扩展信息技术产品协议(ITA)将覆盖其中10种产品,一旦ITA谈判完成并生效,这10种产品都将是免税类目,也意味着其他WTO国家对中国出口这些产品时,韩国相比之下并没有任何关税方面的优势(201512月,ITA扩围谈判已达成全面协议)。

另外对钢铁制品,中国同意对基础材料实施零关税,但却对高附加值产品依然采取保护措施。

投资

随着中国在投资和服务贸易方面的显著增长,中国各类双边自由贸易协定中相关条款的质量也在逐步改善。考虑到韩国近年来对中国越来越大的投资,FTA中的投资自由化条款是韩国的一个关键重点。

两国服务贸易方面的投资准入谈判将在中韩FTA生效的两年后开始,这个2年的延迟就可以让我们迅速得出结论:或者这对韩国有利,因为正在进行中的中美投资协定,令中国面临着美方要求进一步开放对外投资的压力,今年9月初中美投资协定的第21轮谈判中,重点就是缩小负面清单的规模。尽管修订后的负面清单比最初版本有了明显改善,但中国方面在重要市场的开放上面还有所欠缺。最终达成的负面清单不仅适用于中美投资谈判,也是中国全国性投资法的昭告,以改善上海自贸区(中国投资自由化的主要测试地)的外商投资目录和相关实践。

尽管中韩两国还未进行市场准入谈判,但这次的中韩FTA已经开始构建投资保护机制:投资章节的大量条款折射了中日韩三边投资协定的影子,但也有所扩展,下面一些区别值得注意:

l  准入前保护VS准入后保护(Pre-establishment versus post-establishment protection)。根据目前的协定,准入前的投资并不享有国民待遇,这是韩方基于中方过往的实践做出的让步。但是,中韩双方承诺未来的投资磋商将建立在准入前国民待遇和负面清单的基础之上,而之所以有这种转变,很大程度上是因为中美双边投资协议的谈判中,中方同意建立准入前的投资保护机制。

l  业绩要求(Performance requirements)。中韩FTA中的业绩要求只是再次重申了世贸协定中的贸易相关的投资措施(TRIMs),作为对比,韩美FTA对此的要求是TRIMs-plus,在更多隐性政策和更广泛的政策中禁止有业绩要求,比如严禁对外商投资的本地投入有最低要求、严禁在技术转让、内生创新政策上有要求。

l  环境。类似于中日韩三边投资条约,中韩FTA也对环境持宽松标准,尽管相比双方过去有所进步,但与美国签署的双边投资协定相比要弱很多。

服务

对韩国而言,随着与中国双边服务贸易的显著扩张,中国服务市场的进一步开放和非关税壁垒的降低变得尤为重要,尤其是金融服务、知识产权和电信行业。目前,中韩双方都对关键服务领域进行严格限制,当然,中国的限制更为严重。

中韩服务贸易限制指数(STRI)

在目前的中韩FTA中,两国对服务贸易商提供国民待遇而非最惠国待遇,也就是目前协议构建的是一种正面清单,而未来两年后的服务贸易谈判将循着负面清单的路径推进,这意味着未来所有的部门将被放开,除非是特别指定的例外部门。但是,我们很难指望中国开放服务业的承诺将会超过《服务贸易总协定》(GATS)的条款,目前,中韩双方明确同意进行自由化的服务业行业仅包括法律、设计、建筑、分销、环保和娱乐行业。

与韩美自由贸易协定相比,中韩FTA涉及的自由化程度很低,但随着未来谈判的进行,这一协定也能有所改善,比如如果中国参与国际服务贸易(Trade in ServiceAgreement, TISA)的多边谈判(韩国已经参与),那么中韩之间的自由贸易协定将面貌一新。

译者:上海金融与法律研究院

《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。本刊与国际知名智库彼得森国际经济研究所(PIIE)、传统基金会(Heritage Foundation)、加图研究所(Cato Institute)、卡内基国际和平基金会以及Foreign Affairs建立了版权关系,并进行长期合作。

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