资源非市场配置下的大城市发展策略

本文为第76期鸿儒论道的精彩讨论

 

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昆山富,嘉定穷
中国的行政区域经济

 

傅蔚冈:我观察到一个现象,京津冀有一个环北京贫困带,就是一靠近河北那一带会很穷,但如果看江浙沪,你会发现江苏浙江靠近上海的县市,发展都比上海的好,太仓比宝山好,昆山比青浦好是毫无疑问的,其他地区也有这样一种现象,为什么?

张学良:先说长三角吧,我们以花桥和安亭为例,花桥热热闹闹的,安亭冷冷清清的,这跟行政区域经济有关系。因为花桥是江苏的花桥,所以是江苏的桥头堡,如果把花桥纳入上海,那完蛋了,花桥就是上海市区的后花园了。像青浦、嘉定等的定位,不是区政府能定的,是上海给它定的。在资源配置方面,上海对郊区县是明确定位的,青浦就是绿色青浦,嘉定就是汽车嘉定。你想一下,嘉定如果当年没有从江苏拿过来,今天也没有昆山什么事了,它会成为江苏对接上海的桥头堡。

所以在中国,行政区域经济就是这么厉害,行政边界确实是这么厉害,所以我们讲中国区域的合作要突破行政边界,这个不能灯下黑,这是我们市领导或者是我们决策部门一直在提的问题。

另外,上海的郊区发展,并不是上海市政府不重视,也是非常重视,目前的状况是因为几次契机没有抓住2000年之前,上海就有一城九镇的郊区现代化发展规划,上海本身有一个中心城区,还有四个副中心,之后空间上还有一些新城,规划要构建一个金字塔型结构。但上海在申请世博会成功之后,上海的投资战略,就从原来计划投入郊区转而投入中心城区,因为世博会举办地是在上海中心城区,于是浦江两岸大兴土木,地铁资源、教育资源、医疗资源、社会服务的资源也没有向郊区转移,又加上周边城市的竞争,又加上市区对郊区的辐射没有上来,所以灯下黑是有道理的,这是我个人的理解,也不一定准确。

石崧:正好这一个问题我有实际的体验,我是参与了昆山这一版的主体规划,也参与了河北上一轮环北京三个新城的规划。特别同意刚才张老师讲的行政区域经济这个原因,上海郊区所有的发展都是受上海市政府的要求,让你发展什么就发展什么,很简单,像昆山没有约束,想发展什么就发展什么。

对苏州、杭州这样的城市,如果并入上海,那就是灭顶之灾,这样的悲剧在60年前发生过。大家知道今天的上海最早不是这么大,是19581959年行政区划调整时,把江苏浙江的十个县划到上海来,原来的松江、嘉定、青浦都不是上海的。老一点的都应该有这样的印象,松江是松江府,嘉定也是有很深文化底蕴的城市,而即便把松江从苏州划出去之后,改革开放初期,昆山还是被称为小六子,为什么呢?就把最好的几个都划走了之后,当时苏州下辖6个县,昆山还是倒数第一名。但是改革开放三十年的昆山的经济,昆山一个县级市的经济总量,相当于我们嘉定、松江和青浦加在一起的总和,这就是赤裸裸的现实,很真实。为什么?如果嘉定、松江不划进上海,一定比今天发展好。

同样行政区域经济的故事,在京津冀又演绎出不同的味道,为什么呢?因为有一个更强的中央政府的力量,在明确地限制当地的发展。比如河北张家口,中央明确告诉你不能发展什么,我们做管理水库的规划,这个地区的水库已经成为了北京的备用水源,周边多少范围之内,一律不许有任何的工厂,当然还有环保的要求,除此之外还有各种各样的约束性条件。对于这个地方而言,很简单,就是第一个做好北京水源的涵养,第二个给北京做好供蔬菜粮食的供应,第三个要做好北京卫生的安全防疫,一到大会节庆,设防是从河北就开始了,层层关卡,就开始进行检查,排查人员,都是这样子的。这一个过程中,就是整个一个行政区经济更强的一个力量在明确限制它的发展。

张学良:刚才提到了行政区划的调整,很多的地方也进行了撤县设区、撤县并区,这里我补充我们的一个实证研究结果,撤县市区,短期有效,长期无效——短期上可能经济协同起来了,但长期这个刺激作用是逐步减弱的。这就引出一个问题:行政区划、经济区划、地理区划怎么来弄?地理区划是很难改变的,行政区划可以改变但要谨慎,我们更加倾向经济区划,人为缩小单个行政单元的政策应该要促进公共服务的一体化比如养老金在上海能够投,在昆山也能够用。这样能够做到的话,上海人口限制在2500万内就是一个伪命题,这2500万不只是上海的,周边也能够打通,所以我们要提城市群经济。

吴建峰:我非常同意刚才两位老师的观点,一个大的城市的发展对周边小城市,实际上是溢出效应和虹吸效应同时存在的,另外还有一个边界效应,这三种效应加在一起,通常会取得很大的影响,边界效应弱化,溢出效应更强。青浦为什么发展不是很好?很重要的一点,就是所有的规划要遵从于上海本地规划,而这些方案是由上海市政府来定的。但是,这样的格局可能以牺牲青浦为代价,但对整个的上海是不是好的?所以,评价行政区划的调整是不是有意义,可能还应该从更大的视角去看。

2
上海会有多大
规划如何留出新的城市增长边界

 

傅蔚冈:谢谢。刚才讲到昆山和嘉定的时候,都谈到了是1958年进行的调整,其实北京和天津今天的行政区划也是1958年进行的。后来我在想为什么是1958年?1958年是计划经济真正开始的时候,户籍条例是从那一年开始的,社会主义改造已经完成了,要进入社会主义了。以前上海的辖区是非常小的一块地,几乎不涉及农村,没有农业,如果变成计划经济了,一个省级行政区没有单独的自给功能是不行的,所以中央给上海划了一块土地种粮食,这个逻辑应该是这样演化下来的。

现在又出现一个问题,刚才已经讲到了划定城市边界的问题,比如现在每个省都要搞菜蓝子工程,从另外一个角度说,我一直认为用上海周边的地来种粮食,机会成本是非常高的,表面上来看,可能是要变成10几块钱一斤大米了。未来城市的规划如何给市场留出新的城市增长边界?

石崧:这其实是一个很大的问题,关于上海“十三五”规划,市领导早就对安全问题、人的问题、土地问题和环境问题提出了四条底线。控人,我们是真控不住,但控地可以控得住,那么有没有必要控地?我今天在这里的回答,是有必要要控地。

为什么?是基于上海客观发展的一个前提。1958年上海行政区划调整之后,不算海域的话,上海整个陆域行政面积大概是6000多平方公里,过去这么多年的使用,已经用掉了多少呢?到现在为止,基本上已经用掉超过3000平方公里,使用极度粗放,新世纪头十年,每年我们要用掉将近120多平方公里的土地,这个量我不知道大家有没有概念,到今天,像广州、武汉这样的城市,一年的土地消耗量无非是10个平方公里,20个平方公里已经是很吓人了。

因此,对于上海的空间问题,我一个结论是:最根本的问题不是结构失衡,而是规模失衡。上海2500多万人,但我们有5-6个亿平方米的建筑量。5年前我计算过上海商办的量,把我们规划全部加上去,要将近1个亿平方米的建筑面积,是伦敦、纽约、东京、香港加在一起的量;我们的工业用地,如果加上各种违法的工业用地,将近1000。这是什么概念?是中国所有城市中规模最大的,北京也没有,广州也没有,苏州也没有,但是我说的这些城市市区的辖区面积都要比上海大。

我们现在谈转型,但哪种转型对市场都是冲击,比如大量的工业用地怎么转型?无论转成商办还是住房,现在的市场不能完全消耗,何况是在互联网时代,大量的电商对实体商业已经造成了很强的冲击。所以,在这一次总规划里,我们提的是:在既定的城市空间增长边界内,容纳上海未来可持续的发展。

我们已经过了单纯靠扩张取得经济效应的路了,应该走一条更高效益的路。比如香港1100平方公里的辖区面积,但整个的城市建设用地只有234平方公里,而这234平方公里有100平方公里还是填海填出来的,它们土地的单位经济效益可想而知。

我们不需要再往外扩张,而恰恰需要对原来这么多项目进行重新挖掘、存量用地二次开发,这个含金量才是代表上海、代表中国的城市未来应该要走的一个方向,而这也是所有市场经济的国外城市都在走的路。我刚说的那句话就是从伦敦抄过来的,在2004年大伦敦规划里面就说了,要在既定的城市边界内,容纳伦敦未来可持续的发展,这是我的一个观点。

张学良:我很赞同石崧的观点,很接地气,也透露了一些数据。我觉得城市存量的盘活和更新,可能比增量的更重要。过去各个地方的发展模式,都是启动土地置换,老城区改造、人口外移,后面30年我们不应该在这个方式上来做引领了,应该改变一种方式,城市发展要从内部找效率,这是第一个回应。

第二个我觉得也可能是要跟中央政策有关系,刚才傅院长讲到了,因为原来计划经济对每个城市都要求保留农业,中央土地的红线是平均摊到每一个城市里来的,但事实上,这一块也是可以做顶层设计的,很多地方也做了一些尝试,比如浙江做了一些土地的置换,土地的流转交易等,这样有助于发挥各地土地的比较优势,提高效率。

另外,当市场发展到一定程度的时候,不一定要扩展空间,粮食安全肯定重要,但是粮食安全一定要通过多少亩地来保证吗?这不一定的。实际上,农业的发展大有潜力可挖,怎么对农业种植养殖集中化和规模化的问题,无非是成本收益问题,上海需要的时候,我们完全可以改建一些楼来种水稻,仍然能保住粮食的安全,当然,这思路有一点脑洞大开。

石崧:回应一下粮食安全的问题,上海那么多的空间,倒未必一定要做粮食,可以构建一种真正的开放生态空间,即便是农业生产,种蔬菜的生产效益可能还是会比种粮食的效益要好。

另外,前两年我们在全市做了一个公园规划,到明年的时候,有7个郊野公园会免费开放,所有的市民都能享受到,大概整个的占地会在130多平方公里,公园里面有农田、林地、湖泊,也有村落,当然风光会相对比较好一些,也有便捷的交通,让市民有更多的空间来进行休憩。我就永远记得我到香港去调研规划署的时候,香港规划同事特别的自豪的表示,不要看我们楼小成这样子,但是你去看看我们的郊游公园,有400多平方公里,其中有划进郊游公园。香港的市民周末的远足、游憩、露营,都是在这样一个空间来完成的。上海外围也应该有这样的空间。

 

3
上海会有多少人
特大城市如何应对人口问题

 

傅蔚冈:我对石崧老师的观点有不同的意见。刚才石崧老师讲到了以英国伦敦为例,我刚好关注过伦敦的城市规划,实际上,伦敦限制城市规模历史非常悠久,早在16世纪的时候就有一个控制伦敦城区规划的命令:禁止任何人在以伦敦城门三英里内的任何地方建造住房和公寓,不允许在这个地区建设生活区。这个命令从伊丽莎白一世开始,到后面也是延续下来了,但这种限制的实际政策效果是很失败的因为工业革命之后,很多人都要涌到这个城市,而由于这个规划,人们就会在这个区域使用劣质的材料盖房子,盖好之后就把它租出去,因为也不知道哪天就会被拆掉。现在中国很多城市控制规模,我觉得其实也是同样道理,好的就业、好的机会等等都在在城市里,所以城市的规模还会扩大。

石老师讲到了香港,我认为香港恰好是一个反例,香港100多年来,它的建成区面积还集中在那么一点,香港的房价为什么这么贵?就是因由于政府不增加房地产的面积,而且香港和大陆有一个比较明显的区别,香港已经是一个高度城市化的城市,没有城市化的压力,所以我觉得香港是很难做参照的。假设说香港是内地的一个普通城市,它的面积还会这样吗?我是表示怀疑的。很多的经济学家的研究表明,和其他国家相比,上海北京的规模实际上不是太大,是太小,我觉得上海应该得有四五千万的人口。

张学良老师讲到中国十大城市群,占了中国将近70%的产出,但人口只占40%,这意味着什么?在美国,每个州的GDP和人口的比例差不多,10%GDP一般来说占10%的人口,为什么呢?因为人口可以自由流动,最高和最低之间的差异大概在2倍左右。但是在中国可以发现,人均GDP最高和最低的之间会有4倍的差距。为什么?因为中国很多劳动力不能真正自由流动,假设市场真的能自由流动的话,这么多人跑到上海来,至少得解决住房的问题。

石崧:说到规模,我们一般要区分,一个是人口规模,一个是城市空间的用地规模。

对于人口的规模,我个人认为是控不住的。上海到底未来会有多少万人口,或者是多少万人口合适?去年委托了复旦大学等三个团队做人口预测,其中复旦大学给我们的数据是4500万。我自己的判断,按照现在的趋势,上海人口峰值可能会在3000-3200万,也许保不齐到2040年会真下来,有一种可能性是上海会出现人口的负增长,上海本身的因素、整个中国的因素都可能促成这种情况的发生,即便现在二胎放开了,二胎对人口增长的影响未必有多大。

根据流动农民工的人数统计数字,每年新增的人数从2011年的1100万,到2014年的550万,其中跨省际流动的人口,从2011年的500多万,到2014年的280万。我们都知道人口的增长就是机械增长和自然增长,上海人口的自然增长在长时间是负增长,这么快速的增长量,完全是靠外来人口的机械流动。当外来人口机械流动总量都在大幅下降的情况下,还会有那么多人来上海吗?况且,人口流动跟经济增长率也有关系,但上海经济的增长率现在基本上是全国倒数,因此,不会有外来人口大幅度的涌入。

在这种情况下,我最后的判断是:第一、上海人口一定会增长,因为趋势在这;第二、这种增长趋势一定会放缓;第三、不排除上海在2030年前后可能会出现人口的净减少。也许对于2040年的市长而言,他担心的问题不是人多了,而恰恰是上海没有人。

对于土地的问题,我是觉得要考虑中国特色,中国城市土地的扩张,既有市场经济的因素,也有非市场经济的因素,如果是完全的市场行为,我可以大胆预测,上海根本用不到今天3000平方公里的用地。因此,我肯定人口是控不住的,但主张要控制地规模。

吴建峰:如果上海取消对外地人口的限制,上海到底会容纳多少人口,这可能更重要一点。如果把10%的中国人口全放在上海或者是北京的话,这也是一个灾难性的事情。所以中国要解决这个问题的话,我觉得很重要的要建几个上海或者是北京这样的城市,目前中国等量级容纳更多人口的城市其实是不多的。上海北京能发展这么大,是和过去资源不是按照市场分配有关系,有很大的扭曲因素在里面。其实,上海北京真的够大了,要解决这个问题,一定要从全国城市体系分配来看人口分配问题。

另外,我现在有一点不明白,为什么上海北京政府在第二代农民工读书问题上出台那么多的限制,这个事实上有一点匪夷所思,因为这是一个很强的人力储备的资源,就像石崧老师讲的,将来城市人口可能会出现下降,而且优质人才会下降。让他们受到更好的教育,不论是国家还是从地方来说都是有好处的事情,但是现在恰恰实行回到计划经济年代的措施,我觉得真的很惨,计划生育都能改了,这个政策反倒没有人管,我认为这是当下最值得探讨的公共管理的问题。

石崧:刚才建峰谈到问题可以串在一起:如果真的是市场完全在起配置资源的决定性作用,我们真的有那么大规模的建设用地和那么大规模的人口吗?恰恰不会。就是因为我们行政力量在配置资源,把最好最优质的资源放在了上海中心城区和北京中心城区,才会有那么多人蜂拥到北京上海来,如果是完全一个市场化情况下面,不会有那么多人到城市里面来的,这是我的观点。

张学良:关于土地规模和城市规模,实际上傅院长刚才设了一个陷阱,人口问题上,其实我们没有争议,我觉得按市场来说,可能石崧讲得对的,会出现一个峰值,一个拐点,这个拐点可能是2030年,这个可能大家的观点基本上是趋同的。但是土地,我觉得完全没有什么问题,一个是要城市内部更新,另外一个要把郊区县做强做实,另外跟周边的县市连成一片。

事实上,我更担心的不是土地问题,也不是城市问题,而是上海经济增长的问题,现在,创新驱动转型发展似乎把这个问题给掩盖住了,但上海经济增速这么低,是改革镇痛,还是我们改革出现了瓶颈?这个问题不能掩盖,现在上海的GDP占全国不到4%的份额,而任何一个全球城市都是高于这个数字的,有一些西方国家都是20%左右,这个可能比土地问题、城市问题更重要。

 

《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。本刊与国际知名智库彼得森国际经济研究所(PIIE)、传统基金会(Heritage Foundation)、加图研究所(Cato Institute)、卡内基国际和平基金会以及Foreign Affairs建立了版权关系,并进行长期合作。

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