中国市场经济地位展望

本文选自彼得森国际经济研究所(PIIE),作者Gary Clyde Hufbauer为PIIE高级研究员,Cathleen Cimino-lsaacs为PIIE助理研究员。

在此前的报告中,我们强调了今年年底世界贸易组织(WTO)将会有一场针对是否给予中国市场经济地位(MES)的诉讼战。在本文中,我们将跟进最新进展。尽管亚太地区很多国家已经承认了中国的市场经济地位,但是中国的几个主要贸易伙伴,尤其是美国和欧盟,尚未对此作出明确认定。市场还是非市场经济主体(NME)的认定对中国十分重要,这将事关反倾销(AD)案件中对中国企业的判罚。中国仍然是美国、欧盟乃至世界范围内反倾销案件的最大诉讼目标。

反倾销税原本的目的是为了防止掠夺性定价——即海外销售价格低于国内,但法律上对倾销的定义已经扩展至其他的情况,特别是外国企业海外销售价格低于其全部生产成本的情况。由于售价低于全部生产成本在市场经济中是很常见的,当前很多观察者将反倾销税视为一种合法的贸易保护手段。

考虑到当前对于自由贸易的怀疑氛围以及给予中国MES认定所需满足的国内标准(如下文所列),美国和欧盟似乎不太可能在2016年底之前就承认中国MES达成政治共识。中国的其他贸易伙伴包括加拿大、日本、印度以及墨西哥是否能够给予中国MES认定也尚未可知。

背景

根据《中国加入世贸组织议定书》(2001)第15条,如果中国企业不能证明在相关行业中具备市场经济条件,WTO成员将被授权使用非市场经济方法来计算倾销幅度,以用来确定对中国生产商的处罚.1。将中国划分为NME的国家有权不考虑中国的价格以及成本,而使用外部基准(一般为另一个国家的价格和成本)来计算倾销幅度——这种做法一般会导致高得多的税率。

15条中的条款规定NME认定将于加入日后15期满失效,即20161211日。中国认为12月期限届满后,WTO成员将不能在AD案件中使用NME方法。欧盟官方律师可能同意此观点,但很多美国私人律师不同意该条款期满意味着自动承认MES。他们强调中国必须首先遵守WTO进口成员的国内法律要求,才能被认定为MES

美国以及欧盟程序

美国反倾销法将非市场经济定义为成本和定价结构未按照市场原则运行,从而使得此类国家的商品销售不能反映商品的公允价格。在现行法律中,由商务部决定一个国家的市场地位——不需由国会通过,尽管有尝试限制其行政裁量权并将MES认定提交国会审核但都没有成功。商务部不仅考虑政府从国家计划中退出的程度,也考虑市场力量是否深深扎根于经济 2。具体来说,商务部通过评估六项法定标准来确定一个国家的市场地位:

1.    货币自由兑换程度

2.    劳资双方自由决定工资水平

3.    允许合资及外国投资

4.    政府拥有或控制生产工具

5.    政府控制企业资源配置、定价及生产决策

6.    其他相关因素

美国有98个针对中国的反倾销税令,占美国反倾销案例的37%(如下图)。中国是最大的目标国家,并且比第二名多出很大一截,台湾有21个排名第二,接下来是印度、韩国和日本,分别有15个。3

美国5大反倾销税目标国家,2014114

在欧盟,基于反倾销规定No. 1225/2009,类似与美国但是不同的标准仍然需要被满足。如果要改变对中国的政策,欧盟委员会的提案需要得到欧洲议会和欧洲理事会的批准。欧盟有52项针对中国的反倾销措施,占欧盟从中国进口的1.4%,主要在钢铁、机械制造、化工和陶瓷等行业。

在行政层面,由于欧盟委员会法律事务部已经确定在WTO规则下欧盟在法律上有义务给予中国MES认定,美国和欧盟的决定可能会出现分歧。欧盟贸易委员Cecilia Malmström在最近的发言中强调,问题的争论点实质上在于法律层面,即关于《中国加入世贸组织议定书》中的15年期限,而不是中国是否满足市场经济的标准。当然,欧洲议会和欧洲理事会均可能有不同意见。并且,Malmström意识到,如果不同步采取缓和措施减轻对受影响行业的影响,如取消欧盟从轻征税原则或加强反倾销执法,给予MES认定是“在政治上不现实的。4 欧盟委员会的一项分析发现给予中国MES认定将会使反倾销税平均降低27个百分点,使得来自中国的进口增加,这会导致在短期内丧失30,000  77,000个工作岗位,而长期来看这个数字将多达188,000

大西洋两岸的工业界均坚决反对MES认定。20162月,成千上万的钢铁工人在布鲁塞尔示威,呼吁欧盟委员会否决MES认定。欧洲工业联盟的一位发言人强调了欧盟面临的不公平竞争:中国的投资过剩导致了生产过剩,使得产品以低于合理价格销售,低于其生产成本。没有人可以与其竞争。在美国,20163月,美国制造业包括钢铁、铝业以及纺织形成了一个联盟——贸易执法制造商联盟(Manufacturers for Trade Enforcement),以反对承认中国MES认定为目标。根据新闻报道,该组织认为 中国对国内制造业的国家支持扰乱了全球市场,导致严重的过量供应以及其他问题,从而损害了美国的国内制造业以及承认MES将会限制美国制造业针对中国企业不公平贸易活动采取救济措施的能力,从而导致就业风险。而政治压力来自于全球范围内对中国钢铁产能过剩的强烈抗议——墨西哥经济部长呼吁如果中国未能削减产能,美国、加拿大和欧盟应进行协作,通过关税及其他措施作出强力反应。

WTO面临的挑战

基于美国商务部对于六项法定标准的解释,美国似乎不可能在20161211日临近时改变对中国市场经济地位的认定。欧盟委员会可能与美国的决定不同并提议改变对市场经济的地位认定,但是说服欧洲理事会或欧洲议会中持怀疑态度的成员国委员也是非常困难的。在任何情况下,欧洲议会和理事会对任何立法建议的投票将不会早于2017年年中。

中国有挑战美国贸易救济措施的历史,现在中国也没有理由不这么做。6 持续的NME地位一定会促使中国提起WTO诉讼。中国将会于12月期限到期后一周内提请立案,主张美国未能给予MES地位认定是所谓的WTO规则的违反,这甚至会早于新的尚处于在NME程序下进行评估的反倾销案例。7

如果中国提出一个所谓的立案,考虑到近期WTO组建委员会和处理案件上的滞后性,20192020年将可能是WTO上诉机构作出最终裁决的最早日期。即使上诉机构裁决反对美国,对于裁决作出前基于NME程序征收的反倾销税,中国将不会获得追溯偿还。然而,中国将可能用不透明的方法报复美国出口商及投资者。

WTO诉讼案的威胁并不能阻止美国。然而,美国可以采取一种混合搭配方法,在个案基础上针对特定行业承认MES。但是,美国对完全成熟MES的否认将会在中国产生强烈反响,尤其是在如果欧盟及其他主要国家很快承认MES的情况下。加拿大和日本有他们自己的程序以承认市场经济地位的改变。日本的反倾销实施准则为遵守12月期限作出修订,但是这类实施准则不具有法律约束力。而且,由于日本并不是反倾销救济措施的广泛使用国,日本的决定经济影响有限。加拿大反倾销法一度承认12月的最后期限,但是此项条文于2013年被废除。无论如何,总理Justin Trudeau都有可能判定与实现更好的加-中商业合作关系相比承认MES是一个相对较小的代价。

拒绝承认中国MES,美国最终将会得不偿失。美-中广泛的商业合作关系将会遭受打击,换来的则仅仅是支持美国在现行NME程序下进行反倾销调查的某些行业的特定利益。

 

注释

1.特别说明,条款15(a)(ii)规定,如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的行业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该产品的WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。,条款15d)是产生争论的源头,它规定一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体,条款(a)(ii)的规定应在加入之日后15年终止。

2.2006年的评估中,商务部发现中国不能满足这些标准。

3.中国同时也是美国反补贴税的最大目标国,在全部63个税令中有32个针对中国。

4.欧洲委员会考虑四项缓和措施应对中国市场经济地位,《美国贸易观察》,201624

5.墨西哥总理警告如果中国未能削减钢铁产能将采取激烈措施,《美国贸易观察》,201641

6.一项挑战是美国的双重救济措施,即在反倾销税基础上同步适用反补贴税,中国生产商会被处罚两次,而反补贴税在NME标准下并未被WTO明确认可。另一项是特定税率的使用,即中国生产商如果不能单独证明他们不受中国政府的影响,他们将面临一项过高的全国统一执行税率。

7.所谓的案件中,申诉人主张被诉人的法律明显违背了被诉人的WTO义务,因此可以预期到这些法律的运用将会导致贸易遇冷。

 

译者:上海金融与法律研究院

校对:上海金融与法律研究院研究助理,童彤

 

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