是时候抛弃(对中国的)非市场经济待遇了

本文选自加图研究所(CATO),作者K. William Watson为加图研究所的贸易政策分析师。

美国和欧洲的贸易官员在反倾销案中使用所谓的“非市场经济方法论”来抵制从中国进口商品。这种做法忽略了中国生产商使用的实际价格,以及不可预知和高的不切实际的反倾销税所带来的后果。

WTO在全球贸易规则中很明确地禁止了非市场经济方法论的使用。但是,在2001年中国加入WTO之后,它同意了一个15年的过渡期,在这期间其他成员国可以使用这种方法论。这个过渡期直到20161211日才会结束。

随着最后期限的临近,目前尚不清楚美国和欧盟是否会接受他们新的世贸组织的义务。一些行业代表和贸易律师认为,即使最后期限结束,WTO成员实际上不会被要求结束对中国的非市场经济待遇,除非中国政府降低目前对经济的控制。他们声称中国仍然是一个非市场经济体,并且警告如果授予它市场经济地位将使国内产业无法抵挡“不公平”的贸易实务。

这些参数依赖于错误的国内贸易救济法律的推理和描述。使用非市场经济方法论对国内进口导向型企业和消费者的危害只要来自于增加不可预知的反倾销措施和保护主义的本质。这个公告的目的就是揭穿围绕非市场经济待遇的讹传。2016年是最后期限了,希望能够阻止美国和欧盟各国政府保持这种有害的经济政策,从而避免与中国的贸易挑起不必要的冲突。

全球贸易规则到底说了什么?

美国贸易代表迈克尔•彭克称,“中国地位的转变这一问题不是自动发生的。在今年年底前仅仅改变日期并不会自动导致中国地位的转变。”然后,他指出,美国政府“仍在考虑我们的决定。”由于存在法律论据来支持持续的非市场经济待遇,这让美国政府找到了一个方便的借口来维持贸易保护主义政策,即使它之前已经同意结束。到2017年中国不可避免的会提出质疑,那时美国贸易代表可能会在WTO争端解决中使用这种论断。

然而,在WTO规则下,这种对中国地位的陈述是错误的。任何继续使用非市场经济方法论的行为都一定被WTO批准报复和回击。

15年来,各方都有清晰的理解:中国入世议定书只允许使用非市场经济方法论到20161211日,在这之后其他WTO成员国不再能够利用反倾销案件来抵制中国的商品。

中国入世议定书第15条允许其他WTO成员国“使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”也就是说,它使得包括美国和欧盟在内的WTO成员国不必一定要遵循禁止使用非市场经济方法论的规则。

但是,这种许可是受制于特定的限制条件的。WTO成员国必须接受美国法律现有的市场导向产业测试(简称MOI测试)。在这个测试下,如果中国出口商可以证明其生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,那么非市场经济方法论就不再被允许使用。同样,也必须要给中国政府机会来建立它的经济体制,使其总的来说符合国内法律下的市场经济待遇的标准。

这些测试是在中国加入WTO之前创建的。第15条也只是见到的要求其他国家接受测试并且遵循结果。此外,根据这些测试,任何积极的测定结果必须是永久性的,也就是说,一旦取消非市场经济待遇,不能重新应用。

15条的根本目的就是建立一个过渡时期——不是为了中国,而是为了其他WTO成员应用反倾销措施抵制中国的进口。在此期间,现有的WTO成员国在与中国打交道时可以保持反倾销的做法。中国入世协定书表明,一旦中国在国内法律下满足了市场经济的标准,这些做法在20161211日之前无论如何都要结束。

然而,最近有一些有野心的贸易律师已经开发出一个论点来证明在15年过渡期之后还要继续实行这种歧视的必要性。他们指出,15条之中只有一部分条款在15年后到期,20161211日之后其他条款不变。其余的条款之一规定,如果生产者通过市场导向产业测试,成员必须使用中国的价格或成本。

这一理论继续存在就表明了这一规定表明了起草者起草这份协议的意图,也就是说,如果中国一些特定行业尚未实现由国有化向私有化的转型,那么一些对中国歧视性待遇在2016年后仍应是可用的。

对于这种论点的一个比较全面的维护是由美国贸易律师米兰达豪尔赫提出的。他对15条里面部分过期的条款进行了解读,认为2016年这个最后期限只不过是对中国市场经济状况举证责任的转移。

20161211日,中国发言人承担举证责任,证明个别产业或行业已达到或者已经在(市场经济)的条件下运行。相反,20161211日之后举证责任转移,请愿者们的任务是应该是证明个别产业或行业仍在非市场经济条件下运行。

这种观点最大的问题是,这个注定要终止的条款却是唯一一个首次允许WTO成员国使用非市场经济方法论的条款。其余条款只是简单地重申,在特定的语言环境下,WTO成员国已经需要根据世贸组织反倾销协议的要求来行事了。

剩余条款的目的主要是为了限制在到期条款之下的特殊权利授予。后者的过期不能以某种方式转化为对前者权利的授予。

在允许成员国“使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法”这一条款过期之后,WTO成员国从中国入世协定书中获得的豁免权将不复存在,它们必须要遵循世贸组织反倾销协议的规定。非市场经济方法论的使用是不符合世贸组织规则的,因此如果WTO成员国在最后期限过后继续把中国当做一个非市场经济体来对待,它们就违背了国际义务。

市场经济地位的神话

当代实行非市场经济的待遇的理由主要依赖于一个假设,那就是政府过多干预经济导致导致国内价格与供应和需求不一致,使得这个价格不能作为合法的出口价格基准。

呼吁使用非市场经济方法论来抵制中国的进口商品这个观点一直在强调中国的经济被中央政府过多的控制,这使得传统的反倾销方法失效。他们想要继续使用非市场经济方法论直到中国可以证明它已经符合市场经济体的必要条件。

这种争论表面上听起来有一定道理,但是它假定非市场经济待遇是很有意义的,而且给予市场经济地位的测试是合理的。其实这两者都是不正确的。

冷战期间,美国开始采用一种特殊的方法来处理与苏联这一国有经济体的进口贸易。比较国内市场价格和出口价格这种常规方法没有任何意义,因为在这种情况下,国内市场价格由中央规划者制定,出口价格则由国营贸易公司制定。这些价格之间并没有联系。

美国政府没有承认反倾销政策并不是处理与社会主义国家贸易的合适机制,相反,美国官员选择开发一个复杂的公式,在调查了生产者的生产要素和另一个不相关的进口产品在第三国生产商的成本这一基础之上,制定出国内市场价格。

这种方法给予了官僚机构大量的自由裁量权,因为作为贸易官员必须能够确定什么国家什么样的制造商针对代理商品价值可以提供数十甚至数百的成本数据。而非市场经济方法论所规定的方法是估计一个市场经济国家的价格应该是多少,然而实际结果却是一个基于“美国市场上出口商价格和国内市场价格代理人所虚构价格的差异性”的反倾销税。

大多数非市场经济体并没有真正与西方的贸易,也并不是关税和贸易总协定(GATT)的成员国——WTO的前身,它包括针对反倾销实践的基本规则。不过,关贸总协定针对“一个国家实质上完全垄断贸易而且国内价格是固定的”这样的一种情况有明确的总体规定。

当然,中国经济目前受到很大程度上的政府干预,这使得它并不是那么容易接近严格的定义。

中国不仅不符合国际规则下的非市场经济体的定义,同时也不符合国内法律的定义。苏联解体之后,美国政府开发了一种标准来确定前社会主义国家不应再被视为非市场经济体。欧盟也采取类似的检验方法。

当人们认为中国不符合市场经济体的标准,这其实是他们在谈论一种测试。这个测试实际上是一系列模糊不清的因素,但是政府官员却在考虑问题和做决定之时以这些因素为基础。在美国,这个测试有六个因素:

1、该国货币自由兑换的程度

2、工资率取决于劳动和管理之间自由博弈的程度

3、外商投资被允许的程度

4、政府控制生产资料的程度

5、政府控制产出和价格的程度

6、其他任何合适的因素

正如我们所看到的一样,这种测试没有告诉我们在每个领域多大程度的政府控制是非市场经济体的象征或者怎样衡量这些不同的因素。甚至只有一个因素考虑到了产生于苏联经济体的价格可比性问题。六因素明确允许当局考虑任何他们想证明的决定。

更重要的是,联邦法规明确禁止对任何决定实施或撤销非市场经济地位的司法审查。然而现实情况是,非市场经济地位纯粹是政治的问题。这种测试在过去被使用的方法也进一步强调了它的荒谬。

美国官员最后一次考虑改变中国的非市场经济地位是在2006年。在为维持中国非市场经济地位这一决定辩护时,官方报告称,“中国存在有活力(但是被限制的)私营部门,但是国家仍然为自己保留了对经济控制的相当大的杠杆。

有趣的是,在这个决定做出仅仅七个月后,同一机构决定,基于相同的因素,中国经济确实已经充分市场化了,应该允许征收关税来弥补政府补贴。分析是惊人地相似,但是结论却完全不同:

“私营企业主导中国经济的许多领域,创业正大行其道。在当今的中国,许多业务实体可以实现自由贸易、自由运行、自由竞争,并且能够应对市场力量(尽管有限)。中央决策者的作用已经越来越小。”

这里的教训是,中国市场经济或非市场经济的地位取决于哪种名称可以使贸易官员征收更高的关税。由此可见,这个一直对中国使用的政策过于严格,而且一直免于司法审查。

反倾销政策的滥用时有发生

反倾销游说团体敦促各国政府继续使用非市场经济待遇,否则将没有办法保护国内产业免受廉价中国进口商品的冲击。一位欧洲钢铁行业代表甚至说“给予中国市场经济地位就是给它无限倾销的许可证。希拉里声称遵守我们的义务,放弃非市场经济方法论会“削弱我们的反倾销法律,让廉价产品涌入我们的市场。”

虽然非市场经济待遇是反倾销滥用中最严重的形式,但不幸的事实是,即使政府停止使用非市场经济方法论,还有很多方法,既符合世贸组织反倾销协议,又能征收过高的反倾销税。加图研究院的学者详细记录了目前发现的当局滥用自由裁量权,利用国内外反倾销规则采取反倾销措施的许多方法。

最可能的结果就是,在非市场经济待遇结束之后,在反倾销上当局严重依赖的一个被称作“价格推定”的方法。在某些情况下,国内价格通过增加生产者的生产成本加上估计利润来估计或“推定”。

WTO规则允许推定价格的使用有两种情况,一是当国内销售有很大一部分不是通过“一般的贸易”进行时;二是在一个特定的情况下,出口国家不允许与出口价格进行适当比较时。

反倾销当局非常喜欢以这种维度来声称,由于政府对市场的干预,中国的价格是不合理的。这将使他们凭借推定价格(虽然并不像非市场经济方法论那样不可预测和不现实)产生不切实际的对中国高于国内价格的估计,最终凭借这些过高的膨胀值征收反倾销税。

征收反倾销税这一选择的直接目标是中国的出口补贴。贸易保护主义者经常把反倾销(处理私人定价实务)和反倾销税(直接解决外国补贴的价格扭曲)这两个概念等同起来。事实上,它们是两个完全独立的补救措施。2015年,美国对中国商品的反倾销税命令都伴随着反补贴税。这些情况下的平均反倾销税大约是103%。面对中国的市场干预,积极寻找保护手段的美国公司远不是无力抵抗的,甚至它们的“军械库”里就有许多反倾销“武器”。

结论

主张应该维持对中国进口商品实行反倾销政策现状的这种言论,实际上在试图从多个方面针对目前中国非市场经济体名称存在的问题进行构陷,从而误导舆论导向。但是,这些问题并没有违背WTO规则。中国仍然不需要证明它符合市场经济地位的标准。同时,结束了非市场经济待遇并不会让其他国家抵挡不住“不公平”的贸易做法。

美国和欧盟已经同意在20161211日之前结束针对中国商品的非市场经济待遇。拒绝履行这一协议将阻挠与中国的重要的经济和政治关系,对美国和欧洲的企业和消费者造成伤害。

翻译:上海金融与法律研究院研究助理,牛帅文

《思想库报告》是上海金融与法律研究院(SIFL)出品的一份公益性电子刊物,以国际智库之思想,关照中国改革之现实。本刊与国际知名智库彼得森国际经济研究所(PIIE)、传统基金会(Heritage Foundation)、加图研究所(Cato Institute)、卡内基国际和平基金会以及Foreign Affairs建立了版权关系,并进行长期合作。

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