特大项目:超出预算,超出工期,循环不断

本文译自加图研究所(Cato Institute)的《加图决策报告》(Cato Policy Report),2017年1月/2月刊,刊译已获授权。转载请申请授权。

作者傅以斌(Bent Flyvbjerg),牛津大学赛德商学院(OxfordUniversity's Said Business School)教授,世界顶级特大项目研究专家。本文节选自2014年作者发表于项目管理研究所出版的《项目管理杂志》的文章《你应该知道的特大项目:综述》(What You Should Know About Megaprojects and Why: An Overview)。

 

特大项目是大规模的、复杂的投资行为,花费通常在10亿美元以上,历时数年进行开发和建设,涉及多个公众和私人利益相关方,具有重大变革性,影响波及数百万人。特大项目的具体例子有高速铁路、机场、海港、高速公路、医院、国民医疗或退休金信息和通讯技术(ICT)系统、国家宽带、奥林匹克运动会、大型标志性建筑、大坝、风力发电场、近海石油和天然气开采、铝冶炼厂、新飞机研发、大型集装箱货轮和游轮、高能粒子加速器以及用于支撑如亚马逊和马士基等基于供应链的大型公司基本运营的物流系统。

 

其中最大型的项目,其成本在500-1000亿美元已很普遍,如加利福尼亚州和英国的高速铁路项目;成本超过1000亿美元的也并不罕见,如国际空间站和联合攻击战斗机项目。如果将这些项目看做国家,这种规模的项目可跻身世界GDP收入前100名国家之列。如果这种规模的项目出现差错,整个公司和国家的经济都会遭受重创。

 

然而,特大项目不仅只是庞大并正在变得更大,其造价也在不断攀升。据麦肯锡全球研究所估计,2013至2030年,全球基础设施年支出将达到3.4万亿美元,约占全球国内生产总值的4%,且主要为大型项目。

 

 

四种成就

 

为何特大项目对决策者如此有吸引力?答案或许可以从特大项目管理中所谓的“四大美”中找到。卡伦·特劳本贝格·弗雷克(Karen Trapenberg Frick)最早在特大项目研究中引入了这个术语,它把技术成就描述为工程师和技术人员在重大的开创性项目——如最高的大楼或最长的大桥——建设中获得的愉悦感。

 

我提出了另外三种“成就”。首先是“政治成就”,也就是政治家从为他们本人或他们的理想而建造的纪念碑中获得的陶醉感。特大项目是有形的,不断吸引着人们的注意力,从而为它们的倡导者塑造了一个“竭力而为”的形象。此外,它们还是吸引媒体关注的磁场,这对政治家尤其有吸引力。除了陪同皇室成员或总统——他们很可能也是被这些项目独有的历史重要性所诱惑——参加某一个特大项目的剪彩仪式之外,很少有比从启动特大项目中收获曝光度更让他们感到享受的事情。这类公共曝光有助于政治家再次当选,因此,他们会积极寻求这样的机会。

 

其次是“经济成就”,也即商业人士和工会从特大项目中赚到大量金钱和就业机会所感觉到的快感。

 

最后,“艺术成就”是指设计师和懂得欣赏设计之美的人们在建设、使用和观看大型的经典性美景——如旧金山金门大桥和悉尼歌剧院——时获得的艺术享受。

 

这“四种成就”合并在一起,确保了从特大项目中受益的利益相关方之间存在着强大的联盟,他们也会因此而努力争取更多类似的项目。但是,事实上,传统的特大项目的实施过程——基础设施以及其他项目——存在着极大的问题,其实际成本和效益的表现记录令人沮丧。在这“四种成就”的联合作用之下,特大项目的下述特质通常会被忽视或掩盖:

 

·     1.由于规划周期长及内部衔接错杂,特大项目在本质上带有风险性。

·     2.项目的规划者和管理者通常缺乏丰富的相关领域经验,他们在漫长的项目周期中变更频繁,导致领导力薄弱。

·     3.决策制定、规划和管理通常是多种行为主体的交互过程,涉及多个存在着利益冲突的公共和私有的利益相关方。

·     4.技术和设计通常是非标准化的,导致在规划者和管理者内部存在着“独特性偏见”,他们倾向于将自己的项目看作独一无二,从而阻碍了向其它项目汲取经验。

·     5.在初始阶段,经常存在着对某一个项目概念的过度投资,形成“锁定”或“掳俘”心理,造成替代方案分析薄弱或缺失,从而造成后期投资不断升级。

·     6.与乐观偏见类似,由于涉及庞大的资金,委托代理问题和寻租行为十分普遍。

·     7.项目的范围或期望水平通常会随着时间有显著的改变。

·     8.项目施工具有高风险和无法预测性,过度受所谓“黑天鹅”,即具有重大负面后果的极端事件的影响。管理者倾向于忽视这一点,而将项目看作大致存在于一个有着确定性的原因、结果和控制的牛顿世界之中。

·     9.据统计表明,这种复杂性和计划外事件通常无法考虑周全,导致预算和工期应急预案不足。

·     10.因此,关于成本、进度、效益和风险的错误信息是贯穿项目开发和决策过程的常态。结果是成本超支、延误和效益不足,从而削弱了项目在实施和运营阶段的可行性。

 

特大项目的铁律

 

特大项目的绩效数据是它们自身最好的代言人。10个这样的项目中有9个成本超支。以实际价格计,超支达50%的项目非常普遍,超支50%以上的也并不罕见。作为欧洲最长的水下铁路隧道,联接英国和法国的英吉利海峡隧道(Channel Tunnel),实际价格超出预算成本的80%;波士顿大挖掘超支220%;悉尼歌剧院超支1400%。与之类似,效益不足高达50%的项目很普遍,高于50%的情况也并不鲜见。

 

试以(英吉利)海峡隧道为例进行详细剖析。这个项目最初在经济和财政上均倍受推崇。事实上,如前所述,建造成本比预算超出了80%,融资则超出了140%。收入则仅及预期的一半。投资的内部收益率为负值,对英国经济造成的总损失达178亿美元。因此,海峡隧道不但对经济没有贡献,反而带来了减损。这有些令人难以置信,尤其当你享受着海底隧道快捷、方便以及比其它出行方式更具竞争力的服务时。但是,每位乘客实际上都在享受着高额补贴。只不过, 这次并不是由纳税人,而是由许多的私人投资者——在建设和开通隧道的欧洲隧道公司(Eurotunnel)进行破产和财务重组时,他们赔了钱。这说明了很重要的一点:一个特大项目可能在技术上是一个巨大的成功,但在财务上却是一个失败。许多项目也正是如此。在系统地比较了海峡隧道的预期和实际的成本和效益之后,一份后续经济和金融评估得出的结论是,“如果不建隧道,英国经济反倒会更好。”

 

如果如证据所示,大约有十分之一的特大项目符合预算,十分之一的项目符合工期,十分之一的项目达到了承诺的效益,那么,大约只有千分之一的项目是成功的——如果将它定义为三者均达到目标。即使这些数字错了一个或两个数量级,成功率仍然令人沮丧。这或许可以揭示所谓的“特大项目的铁律”:超出预算,超出工期,如此不断循环。

 

 

重新审视赫希曼看不见的手

 

当然,就像阿尔伯特·赫希曼(AlbertHirschman)一样,有人或许会认为,如果人们事先知道了完成一个重大项目所涉及的真实成本和挑战,那什么都不会建成——因此最好不要知道,因为无知有助于项目获得启动。前加利福尼亚州议会议长兼旧金山市市长威利·布朗(Willie Brown)对“什么都不会建成”有过一段尤为坦诚的表述。在讨论旧金山市跨湾转运站巨额成本超支时,他在《旧金山纪事报》(San Francisco Chronicle)的专栏文章中写到:

 

[旧金山市的]跨湾转运站(Transbay Terminal)超出预算大约3亿美元的新闻不应该让任何人感到震惊。我们一直都很清楚,最初的估计远低于真实的成本。就像我们无法得知[旧金山]中央地铁([SanFrancisco] Central Subway)或[旧金山-奥克兰]海湾大桥([San Francisco-Oakland] Bay Bridge)或其他大型建设项目的真实成本一样。因此,忘掉它吧。在市政工程界,第一份预算其实只是首付。如果人们从一开始就知道真实成本,没有项目会获得批准。诀窍是先启动起来。先挖一个坑,并且尽可能地把它弄大,除了花钱将它填上之外,没有其他的选择。

 

极少会有内部人士将项目鼓吹者使用的成本低估、沉没成本和锁定策略表达的如此直白,如果多少有些愤世嫉俗的话。不过,这一论证有严重的缺陷,因此值得某种程度的关注和批判。

 

赫希曼观察到,人类会因自己的无知而被“诱入”重大项目。他认为这是积极的,因为就象人们会低估从事重大项目时遇到的困难,他们同样也会低估自己在应对这些困难时的创造力。他将这称为“隐藏之手原理”。无独有偶,约翰·索耶(John Sawyer)将项目开发中对项目的真实成本和效益的“错误判断或纯粹的无知”称为“创造性错误”,这种错误判断“对于启动一项事业至关重要”。

 

很容易理解为何赫希曼和索耶的理论会大行其道。这些理论鼓励鼓吹者和决策者——如上面提到的威利·布朗——只管启动项目,不必过于担心成本或其他问题。在对悉尼歌剧院严重超出预算提出质疑时,迈克尔·B·泰茨(Michael B.Teitz)和安德烈斯·斯卡布斯基斯(AndrejsSkaburskis)也遵循了“隐藏之手”的逻辑,“人们真的认为悉尼歌剧院会符合预算吗?还是为了期待的结果能够发生,我们愿意意接受这样的欺骗,沉醉于一厢情愿的幻想?……澳大利亚人真的会对[悉尼]港内那些引人注目的帆造型感到后悔?还是他们会更后悔建立在理性的成本估计之上,不要建造歌剧院的决定?”

 

这种逻辑很有诱惑力,然而却很危险。回顾起悉尼歌剧院为澳大利亚带来的一切,澳大利亚人当然不会为它感到后悔。然而,非澳大利亚人却可能会感到遗憾——例如,歌剧院的建筑设计师,他叫什么名字?有人知道吗?仅有少数人知道。这有些奇怪,因为他或许是20世纪最经典的建筑物的设计师。并且,如果有人知道这位名为约恩·乌松(DaneJørn Utzon)的丹麦建筑师, 为何没人提及他设计的其它建筑?因为歌剧院的预算超支和随之而来的争议毁掉了乌松的建筑师生涯,令他无法建造更多的传世之作。他成为建筑界最为悲剧式的人物,仅有一项建筑作品的建筑师。

 

这才是悉尼歌剧院真正的遗憾——也是真实的成本。在2003年获得“普利兹克奖”(Pritzker Prize)——建筑学界的诺贝尔奖——之后,乌松再次受到广泛地推崇,甚至包括在澳大利亚——在那里,悉尼歌剧院的导游曾连续多年被禁止提及他的名字。但为时已晚。乌松当时已是85岁高龄,并且已经连续数十年没有任何重要的建筑作品问世。因此,我们只有一栋主要建筑物,而不是象拥有同样天赋的其它建筑师,可以有一整套建筑作品来欣赏。乌松赢得歌剧院设计方案大赛时年仅38岁——正值盛年的大师原本会有什么样的作品丰富我们的生活?我们将永远不会知道。

 

赫希曼和索耶的理论在更基本的层面上同样也存在缺陷。仔细审视就会发现,他们的理论建立在很小的样本和带有偏见的数据之上。赫希曼仅研究了11个项目,如果算入子项目,或许还会略多几个;索耶则为10至15个。我们现在知道,尽管这两位作者的理论或许对于某些类型的项目有可取之处,但是,他们的样本和结论都不具有代表性。尤为甚者,他们奇特的不对称假设,即将乐观主义用于估算成本而将悲观主义用于估算效益,已经被严格地证明是错误的。估算中的误差不会相互抵销,如同赫希曼所期望的那样;误差通常会相互强化。

 

 

不适者生存

 

对于某一个项目来说,低估成本与高估效益会导致两个问题。第一,尽管实际上不可行,项目仍然可能会启动。或者,第二,假设我们知道这两个项目的真实成本和效益,比起另一个表现出更高回报的项目,它仍然可能会启动。这两种情况都会导致资源的分配不当;对于公共项目,这是挥霍纳税人的钱。因此,仅仅出于经济效率的原因,低估成本和夸大效益的论据也必须摒弃。

 

但是,这样的论证同样也必须由于法律和伦理道德的原因而被抛弃。在大多数民主国家,项目的鼓吹者、规划人员和管理者蓄意地向立法者、行政管理人员、银行家、公众和媒体提供有关成本和效益的错误信息不仅被认为是不道德的,在某些情况下也是非法的。这其中,受损的不仅是经济效率,还有民主、良治和问责。

 

在估算成本和效益时依靠“隐藏之手”或创造性错误的普遍做法导致了逆向达尔文主义,也即“不适者生存”。能够得以实施的不是那些最好的项目,而是纸面上看起来最好的项目。纸面上看似最好的项目正是那些成本低估和效益高估、短缺问题以及不可行性风险最为严重的项目。因此,在现实中,那些在纸面上被伪装成最好的项目变成了最差或最不适合的项目,它们在建造和运营中将遭遇大规模成本超支、效益不足和不可行性风险等问题。这类大型项目就是这样被设计得灾难伏潜待发。

 

译:戴尊国

校:杨雅慈

审:Tina

思想库报告微信号:thinksifl

 
 
 

《思想库报告》由上海金融与法律研究院(SIFL)出品,意在传递国际智库思想与观点,译介文章观点并不必然代表本院观点。

 

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