为何中美贸易战或不可免?

*本文译自加图研究所(Cato Institute)的《加图决策报告》(Cato PolicyReport),20171/2月刊,刊译已获授权。转载请申请授权。

 

 

*丹尼尔·伊肯森(Daniel Ikenson)为加图研究所的赫尔伯特·施蒂费尔中心(Herbert A.Stiefel Center)主任,该中心主要研究贸易政策。

 

 

概述

 

中美经济从未像当前这般相互依赖,双边贸易与投资的关系也不曾如此紧密,全球经济的不稳定状态也比以往更需要两国之间的合作。然而,以民族主义和贸易保护主义为竞选纲要的特朗普就任美国总统后,一场中美贸易恶战或蓄势待发。

 

中美双边贸易摩擦已然司空见惯,这些年间虽几经起伏,但通常局势可控。过去八年中,中美关系经受了各种压力和耐心的考验,华盛顿和北京都保持了相当的克制。双方政府都颁布过一些贸易限制措施,但这些限制都基于国际社会公认的国际贸易政策。

 

特朗普认为贸易是国家之间的零和博弈,不是胜利就是失败;随着他的当选,美国在双边贸易之间的克制似乎开始变得脾性不合且不符合其战略逻辑。因为美国对中国的巨大贸易赤字,特朗普总统认为北京作为依赖方,将从一场贸易战中失去的更多,这也推动了发动贸易战成为特朗普总统的一项现实选择。这种观点偏离了美国80年来的正统贸易政策。

 

特朗普危险的经济观点并非凭空而现。近年来,在美国国内,主张一种更强硬、保护主义与美国优先方式——特别是针对中国——的声浪不断壮大。其中,最主要的观点是,中国对美国不公平的贸易政策,以及美国对此政策的软弱回应,是带走美国制造业工作的罪魁祸首。该观点在生计受到制造业工作流失的人群中尤为流行。同时,有观点普遍认为是中国利用国际贸易规则以美国受损的方式得以发展壮大,进而开始挑战美国的全球战略与经济优势地位。今天,越来越多的声音在反思美国当年与中国建立经济关系,而且批判美国将中国带入国际贸易体系时附加条件太少。

 

 

通往贸易战之路

 

1989年后,乔治 H.W.布什政府(译注:老布什政府)决定延续对中双边关系政策。彼时,双边贸易总额不过176亿美元,且直接跨境投资数额更是微乎其微,但双边跨境贸易与投资所带来的经济利益的潜力却是清晰可见。尽管有争议,继续发展双边关系的政策与制裁孤立的政策相比,被认为更有可能刺激中国经济与政治发展,且与中国政府相比,制裁会更大伤害中国人民,同时也会将商业机会拱手让与欧洲企业。

 

在之后的20年间,美国对华政策一直建立在该主流观点上:发展双边经济关系有巨大的希望,而且值得悉心培养,选择性的忽略北京与华盛顿在人权与地缘政治上的巨大分歧。优先发展经贸关系被奉为圭臬;相反,一些敏感的,能刺激到双方神经的议题则淡化怠忽。

 

在这20年的前十年间,中国中央与地方政府制定并实施了全面的市场改革政策,激活了经济潜力,达到了世界贸易组织发展会员的标准。在2001年中国加入世界贸易组织时,中美双边贸易额已经达到1213亿美元,其中直接投资额为120亿美元。到2008年,双边贸易额更是达到了4090亿美元,其中直接投资额为560亿美元。

 

中国在短短20年间,从一个以农业为主的经济体,发展成为一个初步拥有全工业体系的制造业为主的国家。中美双边贸易与投资的增加使数以亿计的中国人民脱离贫困,并且惠及太平洋两岸的工人、商人以及消费者。但在这个过程中,也产生并积累了与美国工业界大量的摩擦。

 

美国对中经济政策,本质上是对国内两大利益集团的平衡。一方是与进口产生竞争的美国工业界及劳工组织。他们的基本诉求是阻止中国出口商品对美国市场的渗透。多年来,他们反对给予中国正常双边贸易关系待遇,并反对中国加入世界贸易组织。他们要求增加关税,采取配额制度以及其他一些政策,比如倾销、补贴、货币操纵、知识产权盗窃、强制技术转让、劳动权益和环境侵害,来平复他们的或现实或臆想中的担忧。

 

利益的另一端是美国的跨国公司与出口企业,他们支持更为谨慎和弱对抗性的政策,且希望接纳正在摸索着融入全球经济的中国。这些企业游说并反对那些可能危害到他们进入拥有巨大潜力的中国市场的政策。他们的观点被经济学家、学者、以及智库专家所支持,学者们认为保持开放的对华贸易政策同样有利于使用进口产品的美国工业界与消费者,特别是有利于美国低收入家庭。

 

美国对华贸易政策存在如下几种观点:欢迎中国进入国际社会,中国公司与产品也会得到与其他国家公司与产品相同的对待,但美国工业界有权采用贸易保护法案以及特别针对中国的保护方案,同时美国政府可以针对中国贸易政策向国际贸易组织提起正式诉讼。中美两国政府之间成立了,以中美战略经济对话(成立于小布什政府期间,在奥巴马政府期间更命名为战略与经济对话)为代表的一系列高等级、双边沟通渠道来讨论与解决随着贸易关系不断发展所带来的不可避免的伴生问题与矛盾。整体来看,这套方案起到了相当好的作用,保证了贸易摩擦得到了有效控制,没有任何一场激烈争端得到点燃。

 

但是在20年之后的2009年,情况发生了突然的转变。美国经济受到金融危机和严重经济衰退的重创。这场金融灾难,以及随之而来的经济萎缩和复苏缓慢,导致失业率高企,数百万工作岗位消失,美国政府负债失控,都严重动摇了美国公众信心。与此同时,中国经济继续保持年均接近两位数字的增长,超过美国成为全球最大制造业国家与出口国,并持续逼近美国的世界最大经济体地位。中国政府还正式成为美国国债的境外最大持有人,许多评论家担心,中国因此对美国政策制定者拥有了特别的谈判砝码。

 

对于中美在世界经济中即将交换地位的预期,也让中国领导人底气十足,并敢于说出一些以前一般会保持沉默的观点,比如警诫美国政府自身债务问题,并对在过去保持容忍问题不再让步。这都让美国公共舆论环境变得更加紧张与激烈。历史上,微不足道的小争议,在恰当时间,就会成为引爆点;美国人的焦虑也已经变得更加明显。这些情况都让美国人开始深入反思过去的做法。

 

许多人质疑美国最好的日子是否已经过去。许多人思考美国过去哪里做错了而中国又做对了什么。一些决策者与专家,比如纽约时报的汤姆·弗里德曼(Tom Friedman惊叹于中国所取得的成就,并建议美国政府应效仿中国成功的产业政策。另一些人则认为美国的政策对中国的崛起太过纵容,呼吁更严厉的贸易管制。

 

与此同时,在华美国商界曾长期反对此类紧急管制行为,因为可能危及他们在中国市场的计划,也开始透露对中国扩大保护主义的担忧与不满。美国一些公司也发布了关于中国市场自由化停滞并倒退的警告,认为证据显示中国的市场化进程在上个十年上半叶已经事实停止并倒退。在华美国商会发布的2009年度白皮书显示,中国不断上升的保护主义,缺乏透明度的监管,执法不一以及对本土企业的偏袒,正在成为越来越严重的问题。另一份来自美国商会的报告曝光了一张中国的产业政策网,以及中国政府打算借助西方技术打造国家龙头企业的计划。

 

这些报告的发布和对此的相关反应,刺激了美国跨国企业集团内部的情绪变化:对于美国商业将受到威胁的担心增加,而对于现实机会的关注减少;悲观情绪上升,乐观情绪沉没,支持美国宽容对华贸易政策的热情在跨国公司中不断消减。这导致在影响美国对华政策的利益集团中,倾向于宽松中美贸易管制的利益集团逐渐式微,而开始寻求更具有对抗性的解决方案,比如更加严格的管制措施及贸易限制。同时也意味着,中美双边贸易不再被认为是独立于广泛的地缘政治议题之外。地缘政治差异将使贸易争端放大化。

 

 

奥巴马秀肌肉

 

在奥巴马政府执政的8年间,美国对于中国的贸易政策体现了这种新的基调。早些时候,奥巴马总统援引美国法律的一条特别保障条款,授权对中国产轮胎征收特别关税,而布什总统曾先后三次援用该条款。该行动引起了中国在世贸组织中对美国的诉讼(诉讼失败),而中国也对美国进口产品如鸡肉和汽车实施报复性贸易行为。报复性之所以加引号,是因为中国的行动表面上符合世贸组织允许的国内贸易救济法,但事实上,这些措施不但实施仓促,世贸组织的争议解决机构的最终调查发现结果也表明中国这些行为的背后或有以牙还牙的动机。)

 

美国反补贴法(用来平衡外国政府补贴其本国出口的行为所带来的影响)曾被之前历任政府认为不适用于非市场经济体,在奥巴马任期突然向美国工业界开放,这一举措在奥巴马担任总统期间引发了空前数量的针对中国的不平等贸易案例。相比布什政府时期,奥巴马政府的美国驻世贸组织贸易代表处针对中国提出的诉讼数量增加了5倍。同时政府更加严格的审查中国在美国的潜在投资,否决了中国在俄勒冈州收购风电场的提议,还下令一家中国科技公司有关网络间谍问题的担忧让中国科技公司进入到奥巴马政府及国会的瞄准范围内,而正是国会对美国政府机构购买和使用中国电信的行为产品采取了特别限制手段。这已然是要动真格了。

 

于此同时,北京方面也没有坐以待缚。在奥巴马政府不断加大管制力度时,中国政府颁布了一系列法律法规来管理外国投资、竞争政策以及网络安全等诸多事项。这其中很大一部分法律法规被美国商业界认为是不公平对待的行为。报道称美国公司被监管骚扰,受到繁重的文件备案要求,商业机会被否决,以及被强迫交出商业机密与网络秘钥的情形开始变得越来越普遍。

 

正在进行中的中美两国关于未来双边投资协定的谈判,以及多国间关于环境商品与政府采购贸易自由化的谈判,都提供了潜在的机会,促使双边关系向积极的方向发展。但是这些努力都屡次受挫,美国跨国公司中的关于中国政治立场以及商业气候的转变的悲观情绪则得到了加强。

 

随着2016选举年的到来,在竞选论战中,反对贸易的措辞比以往更加激化。中国贸易政策受到来自竞选双方及其他党派的共同攻击。一篇名为《中国冲击》(The China Shock)的学术论文发表后,让亲中贸易政策支持者措不及防,并激起广泛公共舆论支持对中贸易政策采取更强硬举措。这篇论文指出,在2000年初调整后的中国人力成本所贡献的中国出口的竞争力要远高于预估。

 

仅在2016年,奥巴马政府在世贸组织就提起了4起针对中国的诉讼,美国商务部发起了24起针对中国出口企业的反倾销与反补贴案例(或征收惩罚性关税)。但其中最具有挑衅意味的行为也许正是一种不作为:美国拒绝承认中国市场经济地位。承认中国市场经济国地位最迟应在中国加入世贸组织15年后完成,而在那天到来之时,20161211日,什么都没有发生。1212日,中国就此提起世贸争端诉讼,可以肯定,该诉讼也会是未来一系列争议的来源。

 

 

绝壁边缘

 

2016年以双边投资额达900亿美元、贸易额达6000亿美元开局。2016年也随着一位似乎不理解中美贸易依存度水平,并打算利用美国对中国的筹码来改变中美经济关系的总统当选而结束。许多曾经言论上支持中美贸易的利益集团在华盛顿开始变得沉默,他们认识到提到中美贸易所带来的利益而不同时致敬所谓贸易往来下美国的受害群体是政治不正确的行为。由于害怕站在总统对立面所带来的政治报复,公共辩论也开始哑火。他们认为,公司名字(或股票代码)出现在总统的威胁性推文中对于本公司是不利的。

 

特朗普总统似乎完全不关心也没有被与中国进行贸易战或更坏的可能性所畏怯。他似乎有一种只要他认定就非做不可且不怕事大的心理倾向。总统攻击最多的就是中国所谓的汇率操纵,并促使他提出针对中国进口全面征收45%关税的提议。当然,汇率操纵已然是老调重弹,中国政府已经逾10年未干预外汇市场来压制人民币升值,事实上,在最近几年,中国政府在努力促使人民币升值以避免猖獗的资本流失。

 

除此之外,还有很多会致使双边关系坠入深渊的紧张局势源头。比如:对美国在华企业的歧视,对国有企业的偏袒,大规模行业补贴,侵犯知识产权,网络间谍,针对中国在美收购的更严格审查,美国对中国电信企业的歧视以及美国拒绝把中国视作市场经济体等等,这些都构成了中美双边关系中的争论焦点。

 

特朗普总统及其顾问把中国庞大的贸易顺差当成不公正贸易做法的把柄,还承诺将会采取补救措施。中国政府则威胁将转向购买空客飞机来取代波音,农产品进口从美国转移到澳大利亚与加拿大。中国无疑也在考虑其他战略目标作为报复,牵涉到的公司很有可能会向国会施加政治压力来限制总统。

 

但真正的问题也许在于,从中国国内政治来看,习近平主席很有可能会欢迎一场与美国的贸易战。随着中国经济增速放缓至6.5%25年来新低)、对收入停滞不前的普遍不满、腐败、环境恶化以及对媒体与网络的加强管制……因为将来到的停滞和经济难题,他责备美方贸易措施的行为也许会使政党和国民向他这边靠拢。激发起中国人民巨大的民族主义自豪感会给中国持久的力量来承受一场长期的、抽丝剥茧般的贸易战。特别是在美国政府持续不断的在亚太地区疏友树敌的情况下。

 

讽刺的是,作为一项被频繁误认为是排华的方案,跨太平洋伙伴关系(TPP),比起其他任何一项美国政策工具,都更能刺激中国去主动遵守国际贸易规则。作为一项仍有生命力的协议,TPP开放接受能达到其相对高标准的会员。除了创始12个会员国之外,许多国家都在一致采取一系列国内改革来到达其标准,部分原因是害怕被遗留在协议外,而只能看着围绕新协定的投资与供应链发展。中国对于适当时机加入TPP当然非常感兴趣,也许最终协议的名称会改为亚太自由贸易区Free Trade Area of the Asia Pacific)。但是美国本可以拥有的用来解决与中国无论长期或新出现的摩擦的筹码,随着特朗普总统就职第一周就做出的退出TPP的决议而消失。

 

眼下,国际贸易的通行规则依然保持原样,保证着最坏的摩擦——单方面采取贸易保护措施——依然被谴责与限制。鼓励通过世贸组织解决贸易纠纷与依靠体制内合法保护主义举措能减少爆发贸易战争的可能性。然而,有着一个口口声声要赢得这种战争的总统与承诺绝不退让的中国政府,不可避免的贸易战似乎只是时间问题。

 

这就好像一场慢镜头播放的火车事故,我们能预见即将发生的一切却无能为力。事实不再重要,也不再有欲望小心审议分歧,更不再假设冷静的头脑会最终胜利。防止中美双边关系偏离轨道的护栏与紧急制动机制业已丢失的无影无踪。我们还能去哪里,无非是深渊。

 

译:杨雅慈

校:黄文

审:Tina

 

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《思想库报告》由上海金融与法律研究院(SIFL)出品,意在传递国际智库思想与观点,译介文章观点并不必然代表本院观点。

 

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